تاریخچه، فرآیند پیدایش
و سیر تحولات سازمان برنامه ایران (۱)
محمدصادق جنت
•
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایران در ادامه تغییراتی که در آبان ماه ۱۳۸۵ از طرف نهمین رییس‌جمهوری اسلامی ایران، دکتر محمود احمدی‌نژاد جهت اصلاح ساختار آن صورت گرفت، در ۱۸ تیرماه ۱۳۸۶ با دیگر معاونت‌های اقتصادی نهاد ریاست‌جمهوری ادغام و به فعالیت آن پایان داده شد
...
اخبار روز:
www.iran-chabar.de
يکشنبه
۵ اسفند ۱٣٨۶ -
۲۴ فوريه ۲۰۰٨
۱
تاسیس و آغاز به‌کار سازمان برنامه، سلف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در تاریخ ۲۶ بهمن ۱٣۲۷ و بر اساس ماده ٨ قانون برنامه هفت‌ساله عمرانی ایران (برنامه اول عمرانی) صورت گرفت و بدین ترتیب پایان فعالیت سازمان در آستانه ۶۰ سالگی آن اتفاق افتاد. عمده دوران فعالیت سازمان برنامه در ایران مصادف است با نیمه دوم قرن بیستم، دوران شکوفایی اقتصادی ناشی از انقلاب صنعتی در غرب و دوران تلاش برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی در دیگر نقاط جهان. دورانی که تعداد معدودی از کشورها در یک فرآیند تاریخی، دوران شکوفایی اقتصادی و توسعه را تجربه کردند و گروه کثیری از کشورهای عقب مانده از قافله شکوفایی اقتصادی، تلاش و تقلا برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی را با راهکار برنامه‌ریزی شروع کردند.
ایران از جمله کشورهای پیشتاز گروه دوم است که برای هدایت مجموعه تلاش و تقلاهایش جهت دستیابی به رشد اقتصادی، سازمان برنامه را بنیان نهاد. این سازمان بیش از نیم قرن در راس مجموعه تلاش‌ها برای رشد و توسعه اقتصادی ایران قرار گرفت و به تولید برنامه و تخصیص منابع در سطوح مختلف ملی، منطقه‌ای، بخشی، بین‌بخشی و ناحیه‌ای پرداخت. هزینه- فرصت این برنامههای توسعه، صرف حجم عظیمی از منابع مادی، انسانی و صدها سازمان و تشکیلات برنامه‌ریزی و اجرایی و صدها هزار نفر- ساعت فعالیت مطالعاتی، کارشناسی، نظارتی و اجرایی است که کشور هزینه کرده است. مطالعه، بررسی و ارزیابی علمی این تجربه طولانی می‌تواند انباشتی از دانش را برای صاحبنظران اقتصادی، مدیران و سیاستگذاران کشور درپی داشته‌باشد. اولین گام برای ارزیابی عملکرد سازمان برنامه، بررسی فرآیند پیدایش، گسترش و شناخت بازیگران تأثیرگذار و مجموعه فعالیت و تولیدات آن در یک روند تاریخی همراه با دیگر تحولات مرتبط با آن در کشور است.
در همین راستا در این نوشتار تلاش می‌شود با نگاهی تحلیلی- تاریخی به دلایل و فرآیند پیدایش و سیر تحول سازمان برنامه، افراد موثر و مجموعه تولیداتش در دوران شصت‌ساله فعالیت آن پرداخته‌شود، با این امید که برای علاقه‌مندان در این حوزه، مفید باشد. کل مطالب جمع‌آوری شده در این نوشتار در دو بخش تنظیم شده است و برای برقراری انسجام و هماهنگی بین مطالب آن، در بخش اول به اختصار به اهم دلایل رویکرد به برنامه‌ریزی در جهان پرداخته می‌شود؛ سپس رویکرد به برنامه‌ریزی در ایران از ابتدا به صورت تحلیلی- تاریخی تا تاسیس سازمان برنامه همراه با افراد و اشخاص تاثیرگذار در این فرآیند آورده‌شده‌است. در بخش دوم مطالب انتخاب‌شده به تغییر و تحولات سازمان در دوران ۶۰ساله و مهم‌ترین تولیدات برنامه‌ای آن همراه با معرفی مدیران ارشد سازمان از شروع تا خاتمه فعالیت‌های سازمان، پرداخته‌شده‌است.
پیدایش برنامه و سازمان برنامه
برنامه اقتصادی از شاخه‌های جدید علم اقتصاد و یکی از موضوعات و مقوله‌های نوظهور علم اقتصاد است که از نیمه اول قرن بیستم پدیدار شد و در نیمه دوم آن در بسیاری از کشورها گسترش پیدا کرد. برای شروع برنامه‌ریزی اقتصادی زمان مشخص، فرد یا کشور خاصی را نمی‌توان نام برد. عده‌ای از صاحبنظران پیدایش کلمه برنامه (plan)را به وزارت جنگ آلمان منتسب کرده‌اند و گروهی دیگر به فردریک لیست، اقتصاددان معروف قرن نوزدهم. قابل ذکر است که قبل از رایج شدن برنامه اقتصادی، تجربه‌هایی از آن در بعضی از کشورها وجود دارد؛ ازجمله درکشور آلمان که در اوایل قرن بیستم، تهیه و اجرای نوعی از برنامههای اقتصادی تجربه شده‌است. شواهد تاریخی نشان از آن دارد که دلایل اصلی پیدایش و گسترش برنامه و برنامه‌ریزی اقتصادی از نیمه اول قرن بیستم به بعد، نیاز دولتها برای عبور از بحران‌های اقتصادی و یا کوتاه کردن مسیر دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی بوده است. ضرورت و گسترش برنامه‌ریزی اقتصادی به روش نوین و متکی بر اصول علم اقتصاد، عمدتا به پیدایش و ظهور چند پدیده سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در قرن گذشته بر می‌گردد. پس از بروز و ظهور این پدیده‌ها، مبحث برنامه وارد ادبیات اقتصادی شد و تکامل پیدا کرد. این پدیده ها عبارتند از:
*استقرار نظام سیاسی برمبنای ایدئولوژی کمونیستی در روسیه: پس از پیروزی انقلاب کمونیستی اکتبر ۱۹۱۷در روسیه و تشکیل دولت سوسیالیستی در آن کشور، براساس آموزه‌های کمونیسم، تقریبا همه ابزارها و منابع عمده تولید توسط دولت تملک شد و برای هدایت اقتصاد کشور، گزیر و گریزی از برنامه فراگیر و اجباری وجود نداشت. در سال‌های پس از ظهور شوروی، در پی بحث و مجادله‌های طولانی رهبران حزب کمونیست و با الهام گرفتن از نظرات مارکس و همفکرانش مبنی بر جایگزینی اقتصادی ارادی و آگاهانه به جای اقتصاد آشفته بازار و پس از آزمون و خطاهای پی‌درپی و تقریب‌های متوالی، «نظام برنامه‌ریزی متمرکز» پدیدار گشت (توفیق،۱٣٨٣،صص۲۵-۱۹). نظام برنامه‌ریزی متمرکز با پیدایش گروه کشورهای سوسیالیستی به رهبری شوروی گسترش یافت و در کشورهای سوسیالیستی اروپای شرقی و کشورهای هوادار شوروی در آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین به‌کار گرفته و تجربه شده است. تجربه شوروی مهم‌ترین نمونه این نوع برنامه‌ریزی برای هدایت اقتصاد یک کشور است.
*بروز بحران بزرگ اقتصادی در اروپای غربی و آمریکا: پس از یک دوره طولانی شکوفایی اقتصادی از نیمه قرن نوزدهم و ربع اول قرن بیستم، نظام اقتصاد بازار با مکانیزم قیمت و به کمک دست نامریی و با به‌کارگیری نتایج انقلاب صنعتی، برای کشورهای دارای این نظام اقتصادی در اروپا و آمریکا، تولید انبوه کالا و خدمات را به ارمغان آورد. این نظام اقتصادی در فاصله سال‌های ٣۴-۱۹۲۹ با پدیده نوظهور فلج‌کننده‌ای که بعدها به نام «بحران بزرگ نظام بازار» معروف گشت، روبه‌رو شد. علمای اقتصاد بازار که تا آن زمان دولت را از مداخله در اقتصاد منع می‌کردند، مجوز دخالت محدود دولت در بازارهای حساس را صادر نمودند. این دخالت‌ها به صورت اجرای یک سری برنامههای ارشادی و تشویقی توصیه می‌شد و محدود به کاهش بیکاری، ایجاد شوک برای رونق اقتصادی و در مواردی تثبیت قیمت‌ها بود.
۲
بروز بحران بزرگ اقتصادی در اروپای غربی و آمریکا: پس از یک دوره طولانی شکوفایی اقتصادی از نیمه قرن نوزدهم و ربع اول قرن بیستم، نظام اقتصاد بازار با مکانیزم قیمت و به کمک دست نامریی و با به‌کارگیری نتایج انقلاب صنعتی، برای کشورهای دارای این نظام اقتصادی در اروپا و آمریکا، تولید انبوه کالا و خدمات را به ارمغان آورد.
این نظام اقتصادی در فاصله سال‌های ٣۴-۱۹۲۹ با پدیده نوظهور فلج‌کننده‌ای که بعدها به نام «بحران بزرگ نظام بازار» معروف گشت، روبه‌رو شد. علمای اقتصاد بازار که تا آن زمان دولت را از مداخله در اقتصاد منع می‌کردند، مجوز دخالت محدود دولت در بازارهای حساس را صادر نمودند. این دخالت‌ها به صورت اجرای یک سری برنامههای ارشادی و تشویقی توصیه می‌شد و محدود به کاهش بیکاری، ایجاد شوک برای رونق اقتصادی و در مواردی تثبیت قیمت‌ها بود.
مداخله دولت در نظام بازار برای رفع نواقص مکانیزم بازار توصیه می‌شد، نه برای جانشینی آن و به صورت اجرای برنامههای اجباری و فراگیر نظیر آنچه در شوروی صورت می‌گرفت. در فاصله سال‌های ۱۹٣۰ تا ۱۹۴۰ در کشورهای اروپای غربی و آمریکا برنامه‌ریزی اقتصادی در سطح ملی با عنوان مدل «کینزی» یا مدل «روزولت» شکل گرفت که هدف اصلی از این برنامه‌ها، بیشتر کاهش بیکاری و اشتغال کامل بوده‌است (چمران،۱٣۷٨، صص۲۱۴ - ۲۱٣). برنامه New Deal در آمریکا از جمله تجربه درخشان عمران دره تنسی (T.V.A) مثال مناسبی این نوع برنامه‌ریزی برای ایجاد تحرک در اقتصاد فرورفته در رکود عمیق و بیکاری گسترده است.
*جنگ جهانی دوم و پیامدهای آن: پس از پایان جنگ جهانی دوم، کشورهای اروپای غربی و ژاپن که از جنگ خسارات گسترده‌ای به‌خصوص در بخش منابع، تاسیسات، انسجام بخش‌خصوصی و به‌طور کلی زیربناهای اقتصادی متحمل شده بودند، برای بازسازی کشور، اقدام به تهیه و اجرای برنامههای بازسازی خرابی‌های ناشی از جنگ و زیربناهای اقتصادی خود کردند. همچنین این کشورها برای استفاده بیشتر از اعتبارات و کمک‌های طرح مارشال (برنامه کمک ایالات متحده آمریکا به ۱۶ کشور اروپایی خسارت دیده از جنگ جهانی دوم برای بازسازی این کشورها) به تهیه و اجرای برنامههای اقتصادی در سطح گسترده‌تر و زمان طولانی‌تری از برنامههای اولیه خود، ادامه دادند (صرافی،۱٣۷۹، صص۲۹- ۱۷). از جمله این کشورها می‌توان از تجربه فرانسه، هلند، بلژیک و... نام برد.
* ظهور مجموعه کشورهای جنوب: یکی از دلایل و مقوله‌های مهم گسترش برنامه‌ریزی اقتصادی در جهان، روی‌آوردن مجموعه کشورهای جنوب به برنامه‌ریزی برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی است. پدیده‌ای که می‌توان آن را از پیامدهای جنگ جهانی دوم برشمرد؛ زیرا با پایان جنگ جهانی دوم، بسیاری از کشورهای مستعمره قبل از جنگ، استقلال یافتند. پدیده‌ای که به نظر می‌رسد آثار بیلیاردی و دومینویی اجتماعی- سیاسی-اقتصادی نیز بر گسترش آن موثر بوده‌است. این کشورهای نواستقلال و کشورهای مستقل عقب‌مانده دیگر ازجمله کشورهای برزیل، مکزیک، مصر، ترکیه، ایران، تایلند، چین و.....، مجموعه‌ای را تشکیل می‌دادند که با نامهای کشورهای عقب مانده، جنوب، توسعه نیافته ویا درحال توسعه معروف شدند. خصوصیت مشترک همه این کشورها، پایین بودن سطح درآمد سرانه، سهم بالای مواد خام در صادرات و ناچیز بودن سهم بخش صنعت و بزرگ بودن سهم بخش کشاورزی سنتی آنها در اشتغال و درآمد ملی بود. مجموعه این خصوصیات همان شرایط توسعه نیافتگی است که فصل مشترک همه آنها را تشکیل می‌داد. کشورهای جنوب درتکاپوی جبران عقب ماندگی و دستیابی به رشد اقتصادی مداوم و کم کردن فاصله خود با کشورهای صنعتی در غرب، به برنامه‌ریزی اقتصادی مرکزی چند ساله روی آوردند (عالمی،۱٣۷۷، ص ۴۴۵). این کشورها عمدتا به دو گروه قابل تقسیم هستند. گروه اول کشورهای متمایل به نظام اقتصاد سوسیالیستی (شوروی) بودند که با ملی کردن ابزارها و منابع تولید، تلاش کردند از برنامه‌ریزی دستوری جامع استفاده کنند. گروه دوم کشورهای متمایل به نظام اقتصاد بازار مشابه آنچه در کشورهای غربی وجود داشت، بودند که تلاش می‌کردند با درک کلی و بهتر از اقتصاد کشور خود با دخالت غیر مستقیم یا دخالت مستقیم در بازارهای حساس و ایجاد بخش اقتصاد دولتی، به هدایت کلی اقتصاد به سمت رشد و توسعه اقتصادی همت‌گمارند و از برنامههای ارشادی و انگیزشی اقتصادی در این راه استفاده کنند. دیدگاه مسلط برای دستیابی به توسعه ملی در این گروه از کشورها (جنوب) دیدگاهی اقتصادی مبتنی بر برنامه‌ریزی جامع بوده است تا از طریق دولت مرکزی با ایجاد تغییراتی هدفمند با ایجاد رشد اقتصادی با دوام، کوتاه‌ترین راه را در کمترین زمان به سوی توسعه اقتصادی درنوردند (صرافی، ۱٣۷۹، صص۲۱- ۲۰). توسعه آفرینی در کشورهای توسعه نیافته یا جنوب، با نگرش‌های فنی (مهندسی) آغاز شد (پروژه‌های صنعتی). اما به دلایل متعدد از جمله عدم وجود بستر مناسب و قلت عوامل مورد نیاز صنعتی شدن شامل انباشت دانش و سرمایه، عدم وجود زیربناها و فضای مناسب کسب‌وکار صنعتی در این کشورها و فشار رقابت طاقت‌فرسای تولیدات کشورهای صنعتی، خیلی زود ناکارآمدی نگرش مهندسی برای دستیابی به رشد اقتصادی در این کشورها آشکار شد (کروگر،۱٣۷۴، ص۲۰).
ناکارآمدی نگرش مهندسی در ایجاد رشد اقتصادی باعث شد که نگرش‌های اقتصادی برای ایجاد رشد وتوسعه اقتصادی، پدیدار شود. در دهه‌های۵۰ و ۶۰ میلادی، تئوری‌های رشد و توسعه اقتصادی نخبگان علم اقتصاد در بین رهبران و برنامه‌ریزان بسیاری از کشورها طرفدار پیدا کرد و توجیه علمی لازم را برای این راهکار ارائه داد. پیرو این مسائل، نهادهای چند جانبه بین‌المللی از قبیل بانک جهانی، صندوق بین‌الملی پول و بانک‌های توسعه منطقه‌ای نیز فعالیت‌های خود را در حمایت از تلاش‌های دولت‌های کشورهای عقب مانده برای توسعه اقتصادی، جهت دادند و در دانشگاه‌ها، رشته توسعه اقتصادی یکی از رشته‌های پرطرفدار در علم اقتصاد شد (همان). گروه کثیری ازکشورهای جنوب در نقاط مختلف جهان و با درجه‌های متفاوت توسعه یافتگی (کره جنوبی، تایلند، هندوستان، ایران، الجزایر، مصر، مکزیک، برزیل، تانزانیا، نیجریه و.....) تلاش برای دستیابی به رشد و توسعه با نگرش‌های اقتصادی را با درجات متفاوت موفقیت، تجربه کرده‌اند. این گروه از کشورها با به‌کار بستن راهکار برنامه اقتصادی در دهه‌های اولیه به‌کارگیری برنامه، به موفقیت‌هایی نسبی نیز دست یافتند، اما این موفقیت‌ها در دهه‌های بعد دوام پیدا نکرد و روبه افول گذاشت (صرافی، ۱٣۷۹، صص۲۱- ۲۰). عملکرد اقتصادهای ملی در اواخر قرن گذشته نشان از آن دارد که دوران طلایی اقتصاد دولتی و مختلط (برنامه و بازار) از دهه۷۰ به بعد رو به افول گذاشته و مداخله مستقیم دولت در اقتصاد، مقبولیت خود را از دست داده‌است و آنچه از این دوران به بعد مورد توجه گروهی از صاحبنظران اقتصادی قرارگرفته، مکانیسم اقتصاد نظم بخشی (Regulatory Economic) است که توجه به تعیین حوزه‌های جدید فعالیت و وظایف دولتها در اقتصاد دارد(راغفر،۱٣٨۵).
٣
سازمان برنامه
موسسات برنامه‌ریزی از جمله نهادهایی هستند که تقریبا در همه کشورهایی که از میانه قرن بیستم دست به برنامه‌ریزی اقتصادی متمرکز زدند، ایجاد شد‌اند.
هدف از ایجاد این سازمان‌های برنامه، فارغ از نامی که در هر کشور بر آن نهاده شده است، تهیه و نظارت بر اجرای برنامه‌ها برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی بوده است. برای نمونه از معروف‌ترین و پرکارترین سازمان‌های برنامه در جهان می‌توان از گوسپلان شوروی (Gosplan)، کمیساریای کل برنامه فرانسه
(Commissariat Général au Plan)، کمیسیون برنامه‌ریزی هندوستان (Planning Commission) و هیات برنامه‌ریزی اقتصادی کره‌جنوبی (Economic Planning Board)و سازمان برنامه ایران (Plan Organization) نام برد (توفیق،۱٣٨٣).
گوسپلان در سال ۱۹۲٨ بنیان نهاده شد و تا سال ۱۹۹۱ یعنی زمان سقوط شوروی و کمونیسم در روسیه همراه با تحولات زیادی به کار خود ادامه داد. مهم‌ترین تولیدات گوسپلان در این مدت ۶۲ ساله، ۱۲ برنامه جامع ۷ تا ۵ ساله برای هدایت اقتصاد شوروی بوده‌است.
کمیساریای کل برنامه فرانسه در سال ۱۹۴۶ برای بازسازی خرابی‌های ناشی از جنگ بنیان نهاده شد و تا سال ۱۹۹٣ با تحولاتی که از سرگذراند، به فعالیت خود ادامه داد. این سازمان برنامه در مدت حدود نیم قرن فعالیت خود، ۱۱ برنامه در سطح ملی برای هدایت اقتصاد فرانسه تهیه کرد که ۱۰ مورد آن به اجرا درآمد و برنامه یازدهم از طرف دولتی که پس از انتخابات در سال ۱۹۹٣ سرکار آمد، پذیرفته نشد و برنامه اقتصادی در سطح ملی در فرانسه کنار نهاده شد.
کمیسیون برنامه‌ریزی هندوستان در سال۱۹۵۰ توسط جواهرلعل نهرو بنیان نهاده شد. سازمان برنامه هندوستان در دوران فعالیتش با ابتکار اقتصاددان معروف هندی، ماهالانوبیس (P.C.Mahalanobis)، کانون همفکری صاحبنظران برنامه‌ریزی جهان از جمله شارل بِتِلهایم (Ch.Bettelheim) فرانسوی، راگنار فریش(R.Frisch) نروژی متخصص در اقتصاد سنجی، یان تینبرگن هلندی (J.Tinbergen) نخستین برنده جایزه نوبل، گودوین (R.Goodwin) متخصص تحلیل داده- ستانده و گروهی از اقتصاددانان و آمارشناسان گوسپلان (سازمان برنامه شوروی) از جمله دِگتیار (D.D.Degtyar)، عضو آکادمی‌شوروی بود. سازمان برنامه هندوستان در دوران حدود نیم قرن فعالیت، ده برنامه توسعه ملی تهیه‌کرد که دهمین و آخرین برنامه پنج‌ساله ملی آن برای دوره ۲۰۰۲ تا ۲۰۷ به اجرا گذاشته‌شد. برنامه دهم از حالت فراگیر و اجباری برنامههای قبلی خارج شده و بیشتر جنبه ارشادی دارد و در سال‌های اخیر اقتصاد هندوستان حرکت به سمت بازار را با جدیت پی‌گرفته‌است.
هیات برنامه‌ریزی اقتصادی کره‌جنوبی در سال ۱۹۶۱ تاسیس شد و تهیه برنامه برای هدایت اقتصاد جنگ‌زده کره‌جنوبی (پس از جنگ دو کره) را شروع کرد. سازمان برنامه کره‌جنوبی تا سال ۱۹۹۴ با تهیه ۷ برنامه ۵ ساله، اقتصاد کره‌جنوبی را در یک مسیر نسبتا موفقیت‌آمیز هدایت کرد. از سال ۱۹۹۷ و به دنبال بحران اقتصادی در جنوب شرق آسیا که کره جنوبی نیز در آن گرفتار آمد، مکانیزم هدایت اقتصاد به‌کمک برنامه جامع و فراگیر به نفع اقتصاد با مکانیزم بازار و توجه سازمان برنامه به برنامه‌ریزی منطقه‌ای و آمایش سرزمین عقب‌نشینی کرد.
نگاه اجمالی به فرآیند ایجاد فعالیت سازمان‌های برنامه کشورهای دارای نظام مختلط بازار و برنامه، حکایت از آن دارد که تقریبا همه سازمان‌های برنامه پس از یک دوره نسبتا طولانی کار فشرده مطالعاتی، برنامه‌ریزی و نظارت که آنها را در کانون توجه و اهمیت قرار داده بود، با افزایش توانمندی بخش‌خصوصی و گسترش مکانیزم بازار، از اهمیت و نقش آنها کاسته و بیشتر نقش مشاور مسوولین و مدیران کشورشان را آینده‌نگری اقتصادی پیدا کرده‌اند و عمده فعالیت آنها متوجه حوزه‌هایی شده که نظام بازار در آنها، عملکرد دلخواه را نداشته است؛ مثل آمایش سرزمین و حفاظت از محیط زیست و آینده‌نگری (برای اطلاعات بیشترنگاه کنید به کتاب تجربه چند کشور در برنامه‌ریزی، نوشته دکتر فیروز توفیق).
همان‌طور که در ابتدا ذکر شد، سازمان برنامه ایران (سلف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی) یکی از باسابقه‌ترین سازمان‌های تهیه و اجرای برنامه برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی در جهان است که تاسیس رسمی آن به ۲۶ بهمن سال ۱٣۲۷ (۱۹۴۷ میلادی) برمی‌گردد. برای آشنایی بیشتر با این سازمان، در ادامه به چگونگی پیدایش ایده‌های برنامه‌ریزی و سازمان برنامه در ایران پرداخته می‌شود.
پیدایش ایده‌های برنامه‌ریزی در ایران
ایران از جمله کشورهای پیشگام در برنامه‌ریزی برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی است. تلاش در دولت ایران برای تشکیل یک تیم اقتصادی و تهیه یک برنامه عمرانی برای کشور از سال ۱٣۱۶ در دوران نخست‌وزیری محمودجم با تشکیل «شورای اقتصاد» آغاز شد. داستان از آنجا شروع شد که حسین علاء، رییس اداره کل تجارت که تحت‌تاثیر ایده‌های ابوالحسن ابتهاج در مورد نیاز کشور به برنامه قرار گرفته بود، موفق شد موافقت رضا شاه را برای داشتن برنامه جلب کند (ابتهاج،۱٣۷۱). به دنبال آن اساسنامه شورای اقتصاد با نامه رییس اداره کل تجارت مبنی بر نیاز اقتصاد کشور به برنامه و موافقت و پیشنهاد علی‌اکبر داور، وزیر دارایی به هیات دولت، تهیه و در فروردین ماه ۱٣۱۶ به تصویب هیات دولت رسید. در ماده یک اساسنامه شورا آمده‌است: «برای تمرکز مطالعات اقتصادی و برای اینکه کلیه مسائلی که در زندگی اقتصادی کشور موثر است، با استفاده از نظریات و اطلاعات اشخاص بصیر و با صلاحیت مورد بررسی کامل واقع شود و بر طبق برنامه معین جریان یابد، هیاتی بنام شورای اقتصاد تشکیل می‌یابد». در بند آخر مصوبه شورا آمده‌است: «اعضای شورا با نظر نخست‌وزیر برای مدت یکسال انتخاب می‌شوند».
در گزارش‌های عملکرد شورا درباره وظایف آن آمده‌است: «وظیفه اصلی شورا تهیه نقشه عمومی اقتصاد کشور است» (بانک ملی- شماره ٨٣، ص٣۱۴). تلاش این شورا به مدیریت ابوالحسن ابتهاج (نظریه‌پرداز، مبلغ و معمار اصلی برنامه‌ریزی در ایران) با برگزاری جلسات کاری برای تهیه برنامه، ۱٨ ماه ادامه یافت. اولین جلسه شورا در دوم اردیبهشت ۱٣۱۶ و جلسه دهم آن در اول تیرماه ۱٣۱۶ در حضور رضاشاه برگزار شد.
رضا شاه در این جلسه عدم رضایت خود را از عملکرد سه ماهه شورا با مطالبی به این مضمون که «شورا از وظیفه اصلی خود که تهیه برنامه است، منحرف شده است» اعلام کرد و از شورا خواست که تلاشش را در جهت تهیه برنامه متمرکز کند. پیرو این دستور، اعضای شورا در جلسه ۶ مهرماه ۱٣۱۶ تصمیم گرفتند که در درون شورای اقتصاد «کمسیون دائمی تهیه برنامه» را تشکیل دهند و تمام فعالیت خود را روی تهیه برنامه متمرکز کنند.
۴
آخرین جلسه شورا برای تهیه برنامه در۱۱مهرماه ۱٣۱۷ برگزار شد و پس از آن شورا برای تشکیل جلسه در انتظار ارائه برنامه توسط کمیسیون دائمی برنامه بود.
کمیسیون برنامه پس از تشکیل و برگزاری۲۰ جلسه کاری، پیشنهادهای اولیه خود را برای اصلاح وضع مهاجرت و کشاورزی با ارائه یک برنامه ۷ ساله برای بخش کشاورزی، تقدیم هیات دولت کرد. تلاش کمیسیون برای تهیه برنامه ادامه یافت، ولی در سال‌های بعد به دلیل تغییر دولت و شرایط قبل از جنگ دوم و به دنبال آن اشغال ایران، شورای اقتصاد و کمیسیون برنامه فرصتی برای ادامه فعالیت و تهیه برنامه نیافتند (بانک ملی، شماره ٨٣، ص٣۱۴). آخرین تلاش‌ها برای تهیه برنامه قبل از جنگ و اشغال ایران از طرف متفقین، توسط ابولحسن ابتهاج صورت گرفته است. ابتهاج در نامهای که در تاریخ ۲ آذر ۱٣۱٨ به نخست‌وزیر وقت متین دفتری، امیرخسروی و حسنعلی منصور، وزیر دارایی و وزیر راه او نوشت، خطاب به آنها آورده است: «اگر بخواهیم علت مغشوش بودن وضع اقتصادی کشور را به‌طور اختصار بیان کنیم، به جرات می‌توان گفت که دلیل عمده: ۱) نداشتن برنامه اقتصادی، ۲)نبودن مرکزیت در کارهای اقتصادی است» و در ادامه نامه با برشمردن مشکلات عدیده اقتصادی کشور، بهترین راه‌حل اصولی را برای کاهش این مشکلات، داشتن برنامه و یک سازمان هدایت‌کننده برنامه در هیات دولت ایران معرفی می‌کند (بانک ملی، ۱٣۲۷، شماره ۹٣، ص۶). این اولین پیشنهاد برای تهیه یک برنامه اقتصادی و ایجاد سازمان برنامه در ایران است.
سقوط دولت جم در یک ماه قبل از این پیشنهاد ابتهاج در آبان ۱٣۱٨ و عمر کوتاه دولت‌های بعدی(متین دفتری- منصور- فروغی) تا شهریور۱٣۲۰ و اشغال ایران، فرصت طرح و دفاع از ایده‌های ابتهاج برای تهیه برنامه را از بین برد. پس از فروکش کردن شعله‌های جنگ دوم و رفع اشغال ایران، مجددا تلاش جهت در دست گرفتن یک برنامه اقتصادی به‌طور جدی‌تر مطرح شد. در مرداد سال۱٣۲٣ در دوران نخست‌وزیری محمد ساعد مراغه‌ای، اساسنامه‌ای برای تشکیل«شورای عالی اقتصاد» تهیه شد، ولی به دلیل سقوط دولت ساعد، شورای عالی اقتصاد فرصت تشکیل جلسه نیافت. در دولت بعدی (مرتضی‌قلی بیات) پس از ایجاد تغییراتی در اساسنامه‌ای که در دولت قبلی برای شورای عالی اقتصاد تهیه شده‌بود، اولین جلسه آن در ۱٨ دی‌ماه ۱٣۲٣ برگزارشد ولی به دلیل عمر کوتاه دولت بیات، این شورای‌عالی اقتصاد نیز تنها فرصت تشکیل چند جلسه محدود پیدا کرد که نتیجه ملموسی درپی نداشت (بانک ملی، شماره ۷۵، ص۲). پس از قطع فعالیت شورای‌عالی اقتصاد، ابتهاج مبلغ و هوادار اصلی تهیه برنامه در ایران که تقریبا در همه تلاش‌های پیدا و پنهان برای برنامه حضور داشت، وقتی فعالیت‌های تهیه برنامه را بی‌سامان دید، تحقیقات برای تهیه برنامه را با به‌کار گیری کارشناسان بانک ملی ایران که سمت ریاست آن را داشت، ادامه داد. در ادامه این فعالیت‌ها، ابتهاج در تاریخ ۱۴ شهریور ۱٣۲۴ طی نامهای به نخست‌وزیر(محسن صدرالاشرف) لزوم تهیه برنامه برای بهبود وضع کشور را اعلام کرد. با روی کار آمدن دولت احمد قوام ( ۲٨ بهمن ۱٣۲۴) که در بیشتر دوران سلطنت رضاشاه اجبارا در فرانسه اقامت داشت و از نزدیک شاهد توسعه کشورهای اروپای غربی بود و با شنیدن ایده‌ها و دیدگاه‌های ابتهاج شیفته برنامه‌ریزی شده‌بود، فکر تهیه برنامه در هیات دولت قوت گرفت (بانک ملی، شماره ٨٣، صص ٣۲۵-٣۲۰). پس از روی‌کارآمدن احمد قوام، ابتهاج مذاکرات مفصلی با او در باره لزوم داشتن برنامه انجام داد و به توصیه او، نظرات خود را مکتوب کرد و در ۱۲ اسفند ۱٣۲۴ طی نامهای به وزارت دارایی که اختیارات دکتر میلسپو را به‌تازگی لغو کرده بود، داد. همچنین در این نامه از وزیر دارایی (مرتضی‌قلی بیات نخست‌وزیر دولت قبلی) خواست که کمیسیونی برای تهیه برنامه در آن وزارتخانه تشکیل شود و کار تهیه برنامه را مجدانه پیگیری کند. ابتهاج در نامه خود یادآوری کرد که در صورت شروع کار، بانک ملی نتایج فعالیت‌های خود را برای تهیه برنامه در اختیار آنها قرار خواهد داد (بانک ملی، شماره ٨٣، ص٣۱۵). در۱۰ فروردین ۱٣۲۵ جلسه شورای‌عالی اقتصاد به ریاست احمد قوام (نخست‌وزیر) و با حضور ابوالحسن ابتهاج (رییس بانک ملی و مبلغ اصلی برنامه) و سایر اعضای شورا تشکیل شد.
در این جلسه نخست‌وزیر (قوام) با اعلام محورهای اصلی سیاست‌های دولتش شامل بالا بردن سطح زندگی مردم و تعدیل در نحوه توزیع ثروت تولیدی کشور، از شورای اقتصاد خواست بررسی و مطالعه مسائل و نیازهای مهم کشور شامل «بهبود صادرات، محدودیت در واردات جهت حمایت از تولیدات داخلی، ادامه انحصار دولت در تجارت خارجی، انتخاب روشی برای صنعتی کردن کشور، تهیه قانون کار، تهیه نقشه پنج‌ساله شهرسازی، تهیه طرح قانونی حداقل معاش زندگی کشاورزان، تهیه طرح تقسیم و فروش اراضی دولتی به‌منظور آزمایش ایجاد طبقه خرده مالک (متوسط)، تهیه آب کافی برای افزایش تولید بخش کشاورزی، تهیه نقشه توسعه راه‌آهن، افزایش بهره‌برداری از ثروت‌های تحت‌الارضی و گسترش بازارهای خارجی آنها» را در دستور کار خود قرار دهد و طرح‌های لازم را برای آنها
تهیه نماید. در این جلسه، نخست‌وزیر، شورای‌عالی اقتصاد به دبیری علی امینی را مأمور تهیه یک برنامه پنج‌ساله با توجه به مسائل و نیازهای فوق‌الذکر کرد. قوام همچنین اعلام کرد که تحمیل تمام هزینه برنامه به یک نسل عادلانه نیست و باید هزینه برنامه را با دریافت وام و پرداخت اصل و فرع آن از عواید برنامه، تامین کرد (بانک ملی، شماره ٨۱،ص٣٣). پیرو درخواست ۱۲ اسفند ۱٣۲۴ ابتهاج، کمیسیونی به همین منظور در وزارت دارایی تشکیل شد که ابتهاج به تشریح نظرات خود در مورد لزوم داشتن برنامه برای کشور پرداخت. حاصل کار این کمیسیون، تهیه پیشنهاد نامهای بود جهت تهیه و تنظیم برنامه اصلاحی کشور که در ۱۲فروردین ۱٣۲۵ تقدیم هیات دولت شد (ابتهاج، صص٣۱۰-٣۰۰).
به دنبال آن در جلسه ۱۷ فروردین ۱٣۲۵، هیات وزیران با بررسی پیشنهاد ۱۲ فروردین وزارت دارایی، تشکیل هیاتی به نام «هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» را با انتخاب و ریاست وزیر دارایی (مرتضی‌قلی بیات) تصویب کرد (بانک ملی، شماره ٨۱، صص۵۱-٣۲). هیات در اولین جلسه خود در ۲۵ فروردین سال ۱٣۲۵، تصمیم گرفت با کمک سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها اقدام به تهیه برنامه مقدماتی کند. به همین منظور با اعزام کارشناسان متخصص خود به وزارتخانه‌ها و انجام فعالیت‌های فشرده توانست گزارش خود را در پایان خرداد ۱٣۲۵، زیر عنوان «برنامه هفت ساله عمرانی و اصلاحی کشور»، به هیات دولت ارائه کند.
رییس دولت وقت (قوام) این برنامه را مقدماتی و خام تلقی کرد و در پی آن، هیات وزیران در ۱۹ مرداد ۱٣۲۵ جلسه‌ای برای بررسی برنامههای هفت ساله عمرانی و اصلاحی کشور، تشکیل داد که در مصوبه این جلسه آمده‌است: «برای رسیدگی به برنامه تنظیمی که به‌وسیله هیات تهیه برنامه اصلاحی و عمرانی کشور به هیات دولت تقدیم گردیده، برای تهیه برنامه قطعی، هیاتی به اسم «هیات عالی برنامه و یا سازمان» برای انجام وظایف تشکیل گردد». اهم وظایف هیات عالی برنامه و یا سازمان که ۵ کمیسیون از بخش‌های مختلف شامل«بهداشت-فرهنگ-دانشگاه»، «کشور-جنگ-خارجه»، «کشاورزی-پیشه-هنر»، «راه-پست و تلگراف» و «دارایی-بازرگانی و شرکت‌های دولتی» در آن پیش‌بینی شده بود، شامل موارد زیر عنوان شده‌است: (بانک ملی، شماره ٨٣، ص ٣۱۴).
۵
۱ -تعیین توانایی مالی کشور
۲ -مطالعه و پیشنهاد طرق تامین مالی برنامه (مالیات-اوراق قرضه- استقراض خارجی)
٣ -تهیه طرح قانونی برنامه که ابتدا به تصویب هیات دولت و سپس تصویب مجلس شورای ملی برسد
۴ -مطالعه و پیشنهاد اقداماتی که برای اجرا و پیشرفت برنامه لازم باشد.
نکته مهمی که در اینجا باید به آن اشاره کرد، آن است که مصوبه ۱۹ مرداد ۱٣۲۵ دولت را می‌توان اولین پیشنهاد رسمی و مصوب برای ایجاد سازمان برنامه در ایران قلمداد کرد.
«هیات عالی برنامه» بر اساس ضوابط پیش بینی شده به ریاست نخست‌وزیر (قوام) و دبیرکلی علی امینی با حضور نزدیک به٣۰ نفر از افراد متخصص و صاحب‌نظر تشکیل و اولین جلسه کاری آن در ۵ شهریور ۱٣۲۵ برگزار شد. در این جلسه که ابتهاج نیز در آن حضور داشت، هیات عالی برنامه، بانک ملی ایران را مامور مطالعه جهت پیدا کردن راهکارهای تامین اعتبارات برنامه کرد (همان). هیات همچنین در راستای وظایف تعیین شده خود پس از مطالعه و بررسی‌های لازم، نظرات و پیشنهادات خود را به هیات دولت اعلام کرد که اهم آن عبارت است از: (بانک ملی، ۱٣۲۵، شماره ٨٣، صص ٣۲۵-٣۲۰):
۱ -در ایران تا عملیات اصلاحی و عمرانی تحت نظم و طبق برنامه انجام نشود، امید هیچ‌گونه اصلاح اساسی وجود ندارد.
۲ -منابع تامین مالی برنامه از راه استقراض از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه، بانک واردات و صادرات آمریکا و حضور افراد مستقل (بخش‌خصوصی) تامین می شود.
در جلسه ۱۷ فروردین ۱٣۲۵ هیات دولت، تصمیم مهم دیگری که گرفته شد، تاسیس بانک «صنعتی و معدنی» ایران جهت تجمع مدیریت کلیه صنایع دولتی ایران شامل کلیه کارخانجات، معادن و مزارع دولتی بود که پس از سال‌های اشغال ایران به‌شدت دچار آشفتگی و ناکارآمدی بودند. با این مصوبه هدایت و مدیریت بخش دولتی اقتصاد ایران به‌جز نفت، دخانیات و راه‌آهن جهت استفاده از شیوه‌های نوین و علمی، زیر چتر بانک صنعت و معدن قرار گرفت که در این کار موفقیتی کسب نکرد (اقتداری، ۱٣۵۵،ص۹٨).
اجرای دو تصمیم مهم در ۱۷ فروردین هیات دولت نیاز مبرم به منابع مالی و اعتبارات داشت. ابتهاج که به‌دلیل موقعیتش در ریاست بانک ملی ایران از سال ۱٣۲۱ به بعد، به خوبی از توان مالی کشور مطلع بود و از طرف دیگر به دلیل حضورش به عنوان نماینده ایران در اولین نشست بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه (سلف بانک جهانی) در اول ژوئیه سال ۱۹۴۴ (دهم تیر۱٣۲٣) و سایر جلسات از جمله جلسات سالانه آن، اطلاع کافی از شرایط آن بانک جهت پرداخت وام به اعضا آگاهی داشت، از قبل شرایط تقاضای درخواست وام ایران را در دو زمینه آماده کرد. اول آماده‌سازی شرایط برای تنظیم درخواست تقاضای وام و تحویل آن به هیات‌مدیره بانک و دوم دعوت از یک گروه مهندس مشاور برای تهیه برنامه متناسب با شرایط‌بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه برای پرداخت وام به ایران. ابتهاج که در جلسه افتتاحیه بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه به عنوان نماینده ایران شرکت داشت و مشاهده کرد برخی از کشورها تقاضای وام خود را مطرح کردند، تلاش کرد تقاضای وام ایران تهیه و هرچه سریع‌تر تسلیم هیات مدیره بانک شود. به همین منظور هیات دولت (به تشویق ابتهاج) تقاضای وامی به مبلغ ۲۵۰میلیون دلار را برای اجرای برنامه هفت ساله که پیش‌بینی شده‌بود متدرجا استفاده شود، تنظیم و در سوم آبا‌ن‌ماه ۱٣۲۵ از طریق سفارت ایران در واشنگتن، تسلیم هیات‌مدیره بانک کرد و به اطلاع مسوولان بانک رسانده شد که برنامه عمرانی درحال تنظیم است که پس از تنظیم نهایی جهت اطلاع و اظهار نظر به بانک فرستاده خواهد شد (بانک ملی، شماره ٨۶، ص ۶۷٣). جهت تهیه برنامه قابل قبول هیات‌مدیره بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه، هیات دولت ایران از طریق سفیر ایران در آمریکا با چند شرکت مشاور مذاکراتی انجام داد. نماینده ایران در نهایت با شرکت «مهندسین مشاور موریسن نودسن» وارد مذاکره و عقد قرارداد شدند که آنها در تهیه برنامه اصلاحی نهایی به هیات عالی برنامه کمک کنند. قرارداد فی‌مابین دولت ایران و «شرکت مهندسین مشاور موریسن نودسن» در ۲۵ آذر ۱٣۲۵ امضا شد و اولین گروه پنج نفری از مشاوران آن شرکت در ۷ دی‌ماه ۱٣۲۵ وارد ایران شدند و ۴ نفر دیگر نیز بعدا به آنها اضافه شدند (بانک ملی ایران-۱٣۲۷، شماره ٨۶، ص۶۷۴). فعالیت‌های مطالعاتی- تحقیقاتی کارشناسان شرکت موریسن نودسن با بررسی گزارش برنامه هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور (برنامه هفت ساله عمرانی و اصلاحی کشور) و بازدید و مطالعه مناطق مختلف ایران تا اواسط بهار سال ۱٣۲۶ به‌طول انجامید. مشاوران موریسن نودسن پس از بازگشت به آمریکا در ۱٨ اردیبهشت ۱٣۲۶و جمع‌بندی مطالعات انجام شده، گزارش خود را در ۱۰ مردادماه ۱٣۲۶ به دولت ایران (قوام) ارائه‌دادند (بانک ملی،۱٣۲۶ شماره ٨٨، ص ۱٣۷). گزارش نهایی مشاوران موریسن نودسن زیر عنوان «برنامه توسعه و عمران ایران» تهیه شده‌است. این گزارش (برنامه توسعه و عمران ایران) شامل ۲۴۰ طرح و جمع اعتبارات مورد نیاز آن ۲۵/۱ میلیارد دلار بود (موریسن نودسن، صص٣۰۰- ۲۰۰). همچنین گروه مشاوران موریسن نودسن بنا به درخواست طرف ایرانی خود با حذف برخی از طرح‌ها و پروژه های برنامه اصلی، دو برنامه محدودتر با اعتبارات ۵۰۰ و ۲۵۰میلیون دلاری نیز ارائه داده‌اند که برنامه ۲۵۰میلیون دلاری تنها شامل ۲۴ طرح بود. این کوچک کردن برنامه صرفا برای مطابقت برنامه با نظرات بانک بین‌المللی برای پرداخت وام صورت گرفته‌است. کارشناسان ایرانی مسوول تهیه برنامه، توان ایران را جهت تامین اعتبار برنامه حدود ۲۵۰میلیون دلار برآورد کرده بودند و در نظر داشتند درصورت دریافت وام ۲۵۰میلیون دلاری از بانک بین‌المللی، برنامه ۵۰۰میلیون دلاری و در غیر آن صورت، برنامه ۲۵۰میلیون دلاری را به مرحله اجرا درآورند (بانک ملی، شماره ۹۴، ص۱٣٨).
لازم به ذکر است که شرایط عمومی جامعه ایران در آن دوران بعد از جنگ و اشغال ایران، نسبت به هرگونه دریافت وام و ورود مشاوران خارجی به ایران حساسیت نشان می‌داد. به نظر می‌رسد مسوولیت دفاع از مفید و لازم بودن استفاده از وام و خدمات مشاوران خارجی بر عهده ابتهاج گذاشته شده‌بود و او با حوصله و جدیت تمام این وظیفه را انجام می‌داد و با برگزاری سخنرانی و مصاحبه با جراید به تشریح نیاز کشور به این موارد می‌پرداخت (نگاه کنید به مجله بانک ملی شماره‌های ۹٣، ۹۴، ۹۶، ۹۷). تلاش دولت ایران برای تهیه برنامه عمرانی کشور در سال ۱٣۲۶ توسط هیات عالی برنامه و به سرپرستی دکتر حسن مشرف نفیسی (نماینده ایران و عضو علی‌ال‌بدل هیات‌مدیره بانک جهانی) و با بهره‌گیری از نظرات و گزارش برنامه مشاوران موریسن نودسن «برنامه توسعه و عمران ایران» ادامه یافت. گزارش اولیه هیات (که به گزارش مشرف نفیسی معروف شد) تحت عنوان «برنامه عمرانی هفت ساله کشور» در شش فصل (کشاورزی- راه- صنایع و معادن- نفت-پست، تلگراف و تلفن- مسکن و شهرسازی) و ۱۵ ماده با اعتبار ۲۱میلیارد ریال تنظیم شد و در ۱۰ آذر ۱٣۲۶ در ۶۶ صفحه در قطع بزرگ در اختیار هیات دولت (احمد قوام) قرار گرفت (بانک صنعتی‌ومعدنی، شماره ۲، ص۱).
ادامه دارد
|