• یکی از پیامدهای جدی پروژه های اجتماع-محور، احتمال تبدیل شدن آنها به نوعی «نمایش مشارکت و دموکراسی» است. در واقع، نهادهای دولتی به واسطه چنین پروژه هایی وانمود می کنند که طی فرایندی مشارکتی و دموکراتیک سیاست ها و برنامه های توسعه ای خود را به اجرا در آورده اند ...

اخبار روز: www.iran-chabar.de
سه‌شنبه  ۲۶ شهريور ۱٣۹۲ -  ۱۷ سپتامبر ۲۰۱٣

چند سالی است که اجرای طرح ها و پروژه هایی با پیشوند «اجتماع-محور» یا پسوند «مشارکتی» توسط برخی نهادهای دولتی و عمومی در کشورمان باب شده است. اما گویا به مانند دیگر فن آوری ها که وقتی از مسیر کشورهای توسعه یافته به کشورهای در حال توسعه نشت می کند، بیشتر پوسته و ظاهرش نصیب می شود تا جوهر و محتوایش؛ این بار هم حداکثر توانسته ایم مونتاژکاران ماهری از کار درآییم. در این یادداشت کوتاه، سعی کرده ام با ارجاع به چند تجربه، برخی از چالش ها و مشکلات چنین پروژه هایی را به صورت خلاصه مطرح کنم.
با به بن بست رسیدن برنامه ها و پروژه های توسعه از بالا، که دهه ها رهیافت غالب توسعه در جهان بود، بسیاری از کارگزاران توسعه به این نتیجه رسیدند که ناگزیر باید به سمت مشارکتی تر کردن فرایند توسعه گام بردارند و مردم را نیز در مسیر توسعه سهیم کنند. به طوری که، به روایت رابرت چمبرز، از دهه ۱۹٨۰ با ورود برخی مصلحان اجتماعی، گسترش روش‌های مشارکتی، و دخالت سازمان های غیردولتی، شاهد انتقال از «پارادایم اشیاء به پارادایم مردم» هستیم که محور توسعه را مردم و بخصوص فرودستان می داند (چمبرز، ۱٣٨۷).
اگرچه همچنان، رهیافت غالب توسعه در دنیا، مبتنی بر تصمیم گیری و برنامه ریزی از بالا است؛ اما به تدریج طی دهه های اخیر در برخی کشورهای توسعه یافته یا در حال توسعه، الگوها و چارچوب هایی رواج یافته که زمینه ساز شکل گرفتن طرح ها و پروژه هایی با مشارکت ذینفعان محلی شده است. به موازات آن، بر اساس ارزیابی و تحلیل تجارب و نتایج به دست آمده در این حوزه، دستورالعمل ها و نسخه هایی نیز برای بسط و تعمیم الگوهای موفق در دیگر نقاط جهان تولید و تجویز شده است. در ایران نیز، به غیر از تجاربی که سازمان های جامعه مدنی در این زمینه داشته اند، در چند سال اخیر تعدادی از نهادها و سازمان های دولتی نیز ترغیب شده اند که برخی برنامه ها و اقدامات توسعه ای را با رویکردهای مشارکتی و اجتماع-محور به اجرا رسانند. اما متاسفانه، ساختار بروکراتیک و سلسله مراتبی این سازمان ها سبب شده است که بسیاری از این پروژه ها از محتوا تهی شوند و تنها ظاهری از مشارکتی و اجتماع-محور بودن از آنها باقی بماند.
در حال حاضر، نهادها و سازمان های دولتی متعددی – مانند سازمان بهزیستی، شهرداری ها، سازمان های نوسازی و بهسازی شهری، ادارات جهاد کشاورزی بویژه در روستاها، ادارات متولی ساماندهی تعاونی ها، سازمان حفاظت محیط زیست و همچنین نهادهای حوزه بهداشت و سلامت – بودجه هایی برای اجرای طرح ها و پروژه های مشارکتی و اجتماع-محور تخصیص داده اند. اگرچه رواج چنین پروژه هایی توسط بخش دولتی را باید به فال نیک گرفت، اما ضرورت دارد تا ابعاد مختلف و نحوه تاثیرگذاری این پروژه ها بر ذینفعان مورد ارزیابی قرار گیرد، مبادا جنبه ها و پیامدهای منفی آنها از اهداف مثبت مورد انتظار بیشتر باشد.

ساختار سلسله مراتبی و مشارکت صوری

یکی از پیامدهای جدی پروژه های اجتماع-محور، احتمال تبدیل شدن آنها به نوعی «نمایش مشارکت و دموکراسی» است. در واقع، نهادهای دولتی به واسطه چنین پروژه هایی وانمود می کنند که طی فرایندی مشارکتی و دموکراتیک سیاست ها و برنامه های توسعه ای خود را به اجرا در آورده اند، در حالی که در پوشش جلب مشارکت صوری اجتماعات محلی، تصمیم گیری ها و برنامه ریزی ها در جای دیگری انجام شده است. اصطلاح رایجی که از ذینفعان و حتی کارکنان پروژه های اجتماع-محور می شنویم، این است که مشارکت دادن مردم محلی صرفاً «ویترینی» برای پنهان کردن مسیر اصلی تصمیم گیری و بودجه بندی است.
ساختار سلسله مراتب سازمان های دولتی، عامل اصلی چنین پیامدی است. چگونه می توان از نهادی که بر مبنای چارچوبی سلسله مراتبی بنا شده و فعالیت می کند، انتظار داشت که به مشارکت اجتماعات محلی تن دهد؟ «با اینکه این پروژه ها قرار است جماعت-محور باشند، اما اغلب توسط نهادهایی انجام می شوند که ساختار سلسله مراتبی دارند و مخالف مدل های مشارکتی و تقسیم قدرت هستند. چون هزینه پروژه به عهده نهادهاست، آنها از امتیاز داشتن قدرت بالا برخوردارند. [در نتیجه] بسیاری از مردم نسبت به امکان پذیر بودن همکاری بین جماعت و این نهادها که یک طرف آن بر بودجه کنترل داشته، دارای برتری سازمانی و نهادی بوده و به هر گونه منابعی دسترسی دارد، شک کرده اند» (مدنی، ۱٣٨۹: ۲۶۷).
شک و تردید درباره واقعی بودن مشارکت در این پروژه ها، حتی سبب شده که برخی بدبینانه استدلال کنند که پروژه های اجتماع-محور برای «حق السکوت دادن به ناراضیان محلی با عَلَم کردن یک دموکراسی ظاهری است؛ مثلا مشارکت در محلات به گروه های مشکل ساز امکان یافتن نمایندگی در نظام سیاسی را می دهد، اما تصمیم گیری درباره منابع همیشه در جای دیگری انجام می شود» (کالینز به نقل از مدنی، ۱٣٨۹: ۲۱۱).
به عنوان نمونه، در جریان احداث بزرگراه امام علی در جنوب شرقی تهران، به دلیل تخریب بسیاری از خانه های محدوده محله اتابک و اجرای طرح نوسازی، نارضایتی اجتماعی وسیعی ایجاد شد. به طوری که شرایط غیرشفاف و ناپایداری برای تملک خانه ها توسط شهرداری به اجرا درآمد. در مرحله ای، برای جابجایی جمعیت، طرح معاوضه خانه های اهالی با واحدهای متجمع های مسکونی نوساز اجرا شد، اما جوابگوی تمامی اهالی محل نبود و بعد از مدتی متوقف ماند. تقریباً نیمی از محله تخریب گردید و نیمه دیگر مبتلا به انواع آسیب های اجتماعی شد. به باقی ساکنان پیشنهاد شد که خانه هایشان را با قیمتی که شهرداری محاسبه کرده بود، به شهرداری بفروشند. اما این شیوه مورد توافق همه اهالی نبود و مجدداً موجب بروز نارضایتی شد. طی آن دوره، بسیاری از شهروندان اقدام به اعتراض به شیوه های گوناگونی از عریضه نویسی تا بستن خیابان و مسیر حرکت مدیران شهری کردند. پس از مدتی، برخی از رهبران ناراضیان که پیگیر مطالبات اهالی بودند، با مشارکت در شورایاری تلاش کردند تا از طریق تعامل و گفتگو با مسئولان شهری به دنبال حل مشکل باشند؛ اما این شیوه نیز نتوانست تغییری جدی در وضعیت محله ایجاد کند. طی اجرای طرح نوسازی بافت فرسوده نیز با وجود استقرار دفتر تسهیلگری نوسازی که با شعار جلب مشارکت شهروندان راه اندازی شد، اهالی محل صرفاً در حد شراکت در تجمیع خانه های قدیمی مشارکت داده شدند و هیچگاه در مسیر اصلی تصمیم گیری ها دخالت داده نشدند.

تنفیذ مسئولیت در خلاء

پیامد رایج دیگر در پروژه های اجتماع-محور، ایجاد خلاء نهادی در پذیرش مسئولیت های اجتماعی دولت است. در واقع، بسیاری از کارگزاران دولتی به دلیل ناتوانی در ارائه خدمات و امکانات یا طفره رفتن از قبول مسئولیت، تلاش دارند تا بواسطه پروژه های اجتماع-محور، مسئولیت های خود را به مردم محلی واگذار کنند. «پروژه های "توسعه جماعت" در دو سوی اقیانوس اطلس نشان داده اند که دولت ها و مقامات خواهان خلاص شدن از بار مسئولیت سازمان های رفاهی دولتی هستند؛ در حالی که فعالان جماعت پیوسته از طریق ارائه مشاوره به موکلان خود درباره حقوق شان، برای افزایش این مسئولیت ها در حال فعالیت هستند» (مدنی، ۱٣٨۹: ۲۱٨).
تداوم این مسئله، اگر هم زمان نباشد با بهبود شرایط و سازوکارهای مشارکت شهروندان در سیاست گزاری ها و تصمیم گیری ها، ممکن است بار بیشتری بر مردم تحمیل کند. به عبارت دیگر، «مشارکت ممکن است منجر به آن شود که بار بیشتری بر گرده فقرا گذاشته شود و دولت های ملی از مسئولیت هایشان برای پیشبرد توسعه با رعایت عدالت و انصاف دست بکشند» (کلیتون، اوکلی و پرات، ۱٣٨٣: ۱۲). بدین ترتیب، بدون آنکه حقوق و اختیارات مردم محلی برای سهیم شدن در قدرت و تصمیم گیری ها افزایش یابد، تنها بار مسئولیت آنها بیشتر می شود.
پس از روی کار آمدن دولت محمود احمدی نژاد، بسیاری از کودکان پناهنده افغان از دسترسی به خدمات و امکانات آموزشی محروم شدند. شهریه ای که برای ثبت نام کودکان دارای مجوز اقامت پیش بینی شده بود از توان بسیاری از خانواده های آنها بیشتر بود، بعلاوه افزایش سختگیری نسبت به ثبت نام کودکان افغانی که مجوزهای لازم برای اقامت را نداشتند، موجب شد تا جمعیت گسترده ای از آنها، از دایره برخورداری از خدمات آموزشی بیرون بمانند. طی این مدت، مقامات دولتی با توجیهات مختلف حقوقی سعی کردند از زیر بار این مسئولیت شانه خالی کنند. در عمل مسئولیت آموزش کودکان پناهنده یا بر عهده مدارس خودگردان افغان افتاد یا سازمان های جامعه مدنی متولی ارائه خدمات آموزشی به کودکان افغان شدند. در این مدت، از یک سو مسئولان دولتی در مواجه با نهادهای بین المللی مدعی بودند که در تعامل با سازمان های غیر دولتی هستند؛ اما از سوی دیگر برای فعالیت این سازمان ها مانع ایجاد می کردند و اختیارات لازم را برای ارائه خدمات به آنها نمی دادند. در چنین وضعیتی، بار مسئولیتی که بر سازمان های غیر دولتی و مدارس خودگردان تحمیل شد، بسیار بیشتر از توان آنها بود. منابع و بودجه بسیاری لازم است تا بتوان تمامی کودکان جا مانده از تحصیل افغان را پوشش داد، منابع و بودجه ای که تامین آن از عهده سازمان های غیردولتی و اجتماعات افغان از طریق مدارس خودگردان خارج است.

ناپایداری و کاهش اعتماد

به دلیل آنکه هنوز ارتباط نظام یافته ای میان پروژه ها و سازمان های اجتماع-محور با نهادها و جریان اصلی توسعه برقرار نشده، بیشتر پروژه های مشارکتی به دستاوردهای ماندگاری منجر نمی شوند. حتی بسیاری از این نوع پروژه ها در میانه راه از حرکت باز می مانند و آنهایی که مسیر پروژه را تا به انتها طی می کنند نیز الزاماً به برساختن نهادی پایدار نائل نمی شوند. نتیجه این ناپایداری ممکن است باعث شود که سامان و شاکله پیشین جوامع محلی نیز با ناکارآمدی مواجه شود. تا پیش از ورود و مداخله کارگزاران توسعه و اجرای پروژه های مشارکتی، مردم محلی بر اساس عادت ها و هنجارهای سنتی، روابط و امورات خود را تنظیم می کنند؛ اما پس از اجرای طرح های مداخله ای، بسیاری از آن عادت ها و هنجارها با چالش روبرو شده و حتی تضعیف می شوند. حال اگر پروژه های اجتماع-محور نتوانند تنظیمات و سازوکارهایی پایدار و نهادینه برای جامعه محلی ایجاد کنند، احتمال اینکه جامعه محلی با بحران هنجاری مواجه شود زیاد است.
به علاوه، عدم تداوم و ناپایداری پروژه های اجتماع-محور ممکن است منجر به کاهش اعتماد اجتماعی شود. مردم محلی و حتی دست اندرکاران پروژه های اجتماع-محور به تدریج اعتماد خود را به قابلیت مشارکت برای بهبود شرایط و توسعه از دست می دهند. بر هم ریختن هنجارهای جوامع محلی، بدون جایگزین شدن با هنجارهای جدید، و همچنین کاهش سطح اعتماد اجتماعی در بلندمدت می تواند به کاهش سرمایه اجتماعی بیانجامد (فاطمه مرنیسی به نقل از تاجبخش، ۱٣٨۴).
چند سالی است که اداره کل امور بانوان شهرداری تهران اقدام به اجرای طرح هایی تحت عنوان «اجتماع-محور» نموده است. اگرچه، یکی از اهداف اجرای این پروژه ها توانمندسازی زنان داوطلب محلی و سازماندهی آنها در قالب گروه های محلی در سرای محلات است، اما از آنجایی که زمان بندی اجرای این پروژه ها بسیار کوتاه مدت (عملاً سه ماهه) است، در نتیجه فرصتی برای تثبیت و پایداری ایجاد نمی کند. بسیاری از این پروژه ها نتیجه گرا بوده و معطوف به ارائه گزارش هایی طراحی شده که در نظام رتبه بندی شهرداری ارزشیابی شوند، یا اینکه از طریق برگزاری مسابقاتی، گروه های محلی را به سمت رقابتی نتیجه گرا سوق می دهند. پیامد این شیوه اجرای طرح، این می شود که به فرایند مشارکت توجهی نشود و به تدریج اعتماد نیروی های داوطلب محلی که عموماً تجربه اندکی در زمینه مشارکت دارند کاهش پیدا کند.
نبایدها و بایدها
اگر تحقق چشم اندازی پایدار و عادلانه از توسعه را انتظار داریم، نباید مشارکت را صرفاً «ابزاری» برای پیش بردن توسعه بدانیم؛ بلکه مشارکت باید به «هدف» پروژه های توسعه ای و «حق» ذینفعان توسعه تبدیل شود. «در مراحل تدارک و طراحی پروژه یا طرح، باید به روشنی دریابیم که فرآیندهای مشارکتی لزوماً از دستورالعمل های ساختاری، از پیش تعیین شده و خطی تبعیت نمی کنند. مشارکت را نباید صرفاً نهاده ای در پروژه تلقی کرد، بلکه باید آن را یک اصل عملیاتی موکد دانست که لازم است زیربنای همه فعالیت ها را تشکیل دهد. مشارکت باید در ذات پروژه باشد، نه اینکه آن را صرفاً فعالیتی به شمار آوریم که گهگاه می توانیم برای برانگیختن توجه بهره وران از آن استفاده کنیم» (کلیتون، اوکلی و پرات، ۱٣٨٣: ۱۴).
جهت رسیدن به پایداری و نهادینه شدن مشارکت در جوامع محلی، لازم است تا تمامی دست اندرکاران پروژه های اجتماع-محور، بویژه نهادها و سازمان های متولی و ذیربط نیز نسبت به ضرورت و اهمیت مشارکت حساسیت پیدا کرده، آگاه شده، اصول و فنون مشارکت را فراگرفته و در سازوکارها و تنظیماتشان رعایت کنند. «لازم است که کارکنان [نهادهای دولتی] در زمینه توسعه مشارکتی آموزش ببینند تا بتوانند در پیشبرد و هدایت آن موثر باشند. [همچنین] در سطوح بالاتر، مسئله وارد کردن مشارکت در روند اصلی، اصول، رهیافت ها و روش های آن در سرتاسر نهاد مطرح است» (کلیتون، اوکلی و پرات، ۱٣٨٣: ۱۵). سازمانی که بر اساس ساختاری سلسله مراتبی و غیرمشارکتی مدیریت می شود، به سختی می تواند مروج و متولی مشارکت برای جوامع محلی باشد. این تناقض میان ابزار و اهداف زمانی مرتفع می شود که به تغییر ساختار سازمانی متناسب با اصول و معیارهای مشارکت همت گماریم.
به علاوه، باید جایگاه جوامع محلی در موازنه با نهادها و سازمان های عمومی و دولتی ارتقاء پیدا کند تا فرایندها و جریان اصلی توسعه به سمت منفعت رسانی به جوامع محلی جهت گیری شود. «ما نیاز داریم فرایندهایی را که یک سازمان یا یک نهاد، نیازهای خود را از طریق جماعت رفع می کند، معکوس کنیم؛ تا اینکه این جماعت باشد که نیازهای خود را از طریق این نهادها یا سازمان ها برآورده کند... در کنار دخالت دادن جماعت از ابتدای کار، نهادها باید بخواهند جماعت را در قدرت تصمیم گیری و کنترل بر قسمت هایی از بودجه سهیم سازند» (مدنی، ۱٣٨۹: ۲۶٨). برای نیل به این منظور، لازم است تا انجمن های اجتماع-محور و سازمان های جامعه مدنی به رسمیت شناخته شده و از اختیارات و حقوق لازم برای فعالیت برخوردار باشند.
به بیان رابرت چمبرز، برای تحقق و تثبیت مشارکت در پروژه های توسعه ای، ناگزیر از «وارونه سازی » هستیم. تحقق و تثبیت مشارکت در فرایند توسعه، بدون انجام اصلاحات و تغییرات ساختاری میسر نیست: «برای اینکه افراد فقیری که از نظر جسمانی ضعیف، منزوی، آسیب پذیر و فاقد قدرت اند، کمتر زیان ببینند و بیشتر نفع ببرند، ضرورت دارد جریان هایی که به محرومیت آنان میانجامد، و یا محرومیت آنان را حفظ می کند، کند شده، متوقف گردد و یا در جهت مخالف سوق داده شود» (چمبرز، ۱٣٨۷: ۲۱۲).

منابع:
- تاجبخش، کیان. (۱٣٨۴) «سرمایه اجتماعی؛ اعتماد، دموکراسی و توسعه»، ترجمع افشین خاکباز و حسن پویان، تهران: شیرازه.
- چمبرز، رابرت. (۱٣٨۷) «توسعه روستایی، اولویت بخشی به فقرای روستایی»، ترجمه مصطفی ازکیا، چاپ دوم، تهران: انتشارات دانشگاه تهران.
- کلیتون، اندرو؛ پیتر اوکلی و برایان پرات. (۱٣٨٣) «توانمندسازی مردم: راهنمایی برای مشارکت»، تهران: مرکز تحقیقات و بررسی مسائل روستایی.
- مدنی، سعید. (۱٣٨۹) «جماعت گرایی و برنامه های جماعت محور»، تهران: شرکت بین المللی پژوهش و نشر یادآوران.

baharnewspaper.com