آشفتگی در نظام برنامه و بودجه کشور
بیاینه تحلیلی نهضت آزادی ایران
اخبار روز:
www.iran-chabar.de
آدينه
۲۷ بهمن ۱٣٨۵ -
۱۶ فوريه ۲۰۰۷
ایلنا: همزمان با بررسی بودجه سال ۱٣٨۶ کشور در مجلس، نهضت آزادی ایران با بررسی آشفتگی در نظام برنامه و بودجه کشور، به تحلیل پیامدهای ادغام سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها در استانداریها و ارائه راهکارهای اصولی برای حل این مشکل پرداخت.
در این بیانیه تحلیلی نهضت آزادی ایران آمده است: در اواخر مهر ماه امسال، رسانه‌های عمومی خبر غیرمنتظره صدور ابلاغیه مهمی را از سوی ریاستجمهوری منتشر کردند. به موجب این ابلاغیه، سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور جدا و در تشکیلات استانداریها ادغام شدند. در پی آن، روسای سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها نیز احکام جدیدشان را به عنوان معاونان استانداریها به طور رسمی دریافت کردند.
در این مدت، نقدها و اعتراض‌ها و اظهار نگرانی‌های گسترده‌ای از سوی استادان، کارشناسان و نمایندگان مجلس به این اقدام بی‌سابقه و شتابزده، دایر بر تنزل جایگاه و تضعیف عملکرد سازمان مذکور، صورت گرفته است. در برابر اعتراضات و اتنقادات گسترده، رییسجمهوری و همکاران ایشان نیز با توضیحات مختصری هدف این تصمیم را قرار گرفتن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در جایگاه اصلی آن و حذف کارهای زاید و پیچیده اعلام داشتند.
پس از تغییرات بالا، دیری نپایید تا آثار منفی کوتاهمدت آن در عملکرد سازمان ظاهر شد. چهارمین لایحه متمم بودجه ۱٣٨۵ و لایحه بودجه پیشنهادی برای سال ۱٣٨۶ به وسیله دولت به مجلس پیشنهاد گردید. اولاً، تدوین و تسلیم چهار لایحه متمم بودجه در سال‌های پس از انقلاب بی‌سابقه بود. ثانیاً، از نظر کارشناسان، برداشت از صندوق ذخیره ارزی، کاهش بودجه عمرانی و افزایش بودجه جاری کشور را در پی خواهد داشت که پیامد آنها افزایش نرخ تورم و بیکاری است و از این رو، با برنامه ۵ ساله توسعه و چشم‌انداز ۲۰ ساله تضاد دارد([۲]). همچنین، وابستگی سنگین بودجه پیشنهادی سال ۱٣٨۶به درآمد نفت (عدم رعایت کاهش وابستگی ۱۰ درصدی سالانه به درآمدهای نفتی) و احتمال زیاد محقق نشدن درآمدهای پیش‌بینی شده (به ویژه درآمد ناشی از فروش شرکت‌های دولتی) و کاهش نیافتن بودجه جاری (بهرغم برنامه واگذاری شرکت‌های دولتی)([٣])، از یک سو، ضعف عملکرد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و از سوی دیگر ضرورت مطالعه و برنامه‌ریزی دقیق و سنجیده نوسازی و اصلاح و بهبود آن را گوشزد می‌کند.
با توجه به اینکه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور رکن اصلی و شصت ساله برنامه‌ریزی‌های بلندمدت، میانمدت و کوتاهمدت کشور بوده، عملکرد آن آثار گسترده بر آینده جامعه دارد، هیچ دولتی حق ندارد بدون مطالعه کارشناسانه و سنجیده و تصویب مجلس و برنامه‌ریزی اجرایی درست، اقدام به تغییر اساسی ساختار و وظایف آن کند. این سازمان دارای مجموعهای ارزشمند از کارشناسان است که از سرمایه‌های معنوی و کمیاب کشور به شمار می‌روند و نباید با تصمیمات شتابزده، فی‌البداهه و کوتاهبینی و سادهنگری موجبات بی‌تفاوتی و نا کارآمدی آنان و کاهش کیفیت برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور را فراهم ساخت. هدف این بیانیه تحلیلی آگاه ساختن بیشتر هممیهنان عزیز نسبت به سابقه و اهمیت برنامه‌ریزی و سازمان و نهاد آن در ساختن آینده کشور، ارزیابی و نقد اقدامات غیر کارشناسانه و نادرست انجامیافته در جهت زیرمجموعه قرار دادن یا ادغام سازمان‌های مدیریت برنامه‌ریزی استان‌ها در استانداریها و ضرورت بازسازی و تحول در نهاد برنامه‌ریزی توسعه کشور و عرضه پیشنهادها و راهکارهای اصولی در این راستا است.
۱- سابقه برنامه‌ریزی توسعه در جهان
بنا به تعریف، برنامه‌ریزی انتخاب و ترسیم آینده‌ای مطلوب و تعیین یا ابداع راههای موثر برای تحقق آن است. تحقق چنین آینده‌ای معمولاً مستلزم فدا کردن منافع خرد و کوتاهمدت برای کسب ارزش‌ها و منافع کلان در بلندمدت است. از این منظر، برنامه‌ریزی تلاش برای ساختن و کنترل آینده به شمار می‌رود. از آنجا که حکمت یا «خرد» نیز به معنای درک آثار بلندمدت اعمال کنونی و چشمپوشی از منافع کوتاهمدت برای دستیابی به منافع بزرگ و بلندمدت است، برنامه‌ریزی را می‌توان برخاسته از خردورزی و حکمت دانست.
با وجود آن که فکر برنامه‌ریزی اصولاَ ارزشمند و قابل دفاع است، همه برنامه‌ریزی‌ها قابل دفاع و توجیه نبوده‌اند.
مثلاَ در قرن گذشته، اتحاد جماهیر شوروی، پس از گذشت ۱۰ سال از پیروزی انقلاب مارکسیستی ۱۹۱۷، برنامه‌ریزی توسعه را آغاز کرد و چند برنامه ۵ ساله توسعه را به انجام رسانید. این برنامه‌ها به صنعتی شدن شوروی و رشد اقتصادی آن برای چند دوره کمک کرد، ولی به علت ایدئولوژیک کردن و تمرکز برنامه‌ها و ورود آن به جزییات عملیاتی و نیز نادیده انگاشتن نظرات کارشناسان اقتصادی و زیر پا گذاشتن قوانین اقتصاد بازار و سیطره‌کش شخصیت و سرکوب‌های شدید سیاسی، ناکارآمدی آن به ثبوت رسید و همراه با عوامل دیگر به فروپاشی نظام سیاسی- اقتصادی شوروی منتهی گردید.
هر چند که کشورهای سوسیالیستی دیگر نیز تجربه برنامه‌ریزی متمرکز شوروی را دنبال کردند، امروزه این نوع برنامه‌ریزی حتی در چین کنار گذارده شده است و جز در کوبا و کره شمالی در کشور دیگری اجرا نمی‌شود.
کشورهای غیرسوسیالیستی، از جمله هندوستان، الجزایر، مصر، مکزیک، تایلند، مالزی، اندونزی و ایران نیز در قرن بیستم به برنامه‌ریزی‌های ۵ ساله توسعه دست زدند. این برنامه‌ها معمولاً در سال‌های اول، رشد اقتصادی کشورها را تسریع می‌کند، ولی این رشد به تدریج کند یا متوقف می‌شود. کره جنوبی از موفق‌ترین این دسته از کشورها بوده است و کشورهای جنوب شرقی آسیا (مانند، تایلند، مالزی و اندونزی)، که تجربه کره‌جنوبی را دنبال کردند، از موفقیت نسبی برخوردار شده‌اند.
کره‌جنوبی، از سال ۱۹۶۲ اجرای برنامه‌های ۵ ساله‌اش را آغاز کرد و در طول ۷ برنامه ۵ ساله مراحل نوسازی و رشد صنعتی در حوزه‌های صنایع سنگین، صنایع الکترونیک، صنایع پیشرفته میکروالکترونیک و... را پشت سر گذاشت و پس از آن، برنامه توسعه را از طریق آمایش سرزمین ادامه داد. در سال‌های اخیر، برنامه‌ریزی‌های متمرکز، که وارد جزییات فعالیت‌ها و عملیات می‌شوند، در سطح ملی کاهش یافته یا متوقف گردیدهاند و برنامه‌ریزی به سطوح پایین‌تر منطقه‌ای، شهری و روستایی، با حضور و مشارکت مردم، منتقل شده است. این روند حتی در بنگاه‌های اقتصادی قابل مشاهده است. در بسیاری از کشورها، مدیریت عالیِ بنگاه‌های اقتصادی به برنامه‌ریزی‌های بلندمدت و استراتژیک (STRATEGIC PLANNING) می‌پردازند و وارد برنامه‌ریزی عملیاتی نمی‌شوند. به بیان دیگر، برنامه‌ریزی‌های عملیاتی که در مراحل اولیه رشد و توسعه، به طور متمرکز انجام می‌گرفت. به تدریج به سطوح پایین‌تر جامعه یا سازمان منتقل شده است. دولت‌ها و مدیریت‌های عالی سازمان‌ها برنامه‌ریزی را تنها تا سطح سیاست‌گذاری در حوزه‌های گوناگون انجام می‌دهند. در سیاست‌گذاری، جهت‌گیری‌ها و گرایش‌های کلی، با توجه به نیازهای جامعه، معین می‌شود و نقش دولت یا مدیریت کلان سازمان‌ها در تصدی‌گری و امور اجرایی و عملیاتی کاهش می‌یابد. این تحول در برنامه‌ریزی نتیجه پیچیدگی بیشتر و تخصصی‌تر شدن امور بوده است.
۲- سابقه برنامه‌ریزی در ایران
فکر برنامه‌ریزی از دهه اول سال‌های ۱٣۰۰ در ایران وجود داشته است. در سال ۱٣۱۶، "شورای اقتصادی" با تصویب هیات وزیران تشکیل شد و در سال ۱٣۲۷، «اداره دفتر کل برنامه» که بـعـداً بـه نــام "سازمان موقــت برنامه" خوانده می‌شد، تاسیس یافت. اساسنامه سازمان برنامه در سال ۱٣٣۱ به تصویب مجلس شورای ملی می‌رسید. به این ترتیب، عمر برنامه‌ریزی در کشورمان به بیش از ۶۰ سال می‌رسد. از سال ۱٣۲۷ تا سال ۱٣۵۷، پنج برنامه عمرانی اجرا شد.
از سال ۱٣۵۱، سازمان برنامه، با تصویب مجلس و محول کردن وظیفه بودجه‌ریزی به آن، با نام سازمان برنامه و بودجه به فعالیتش ادامه داد. سازمان یادشده دبیرخانه شورای اقتصاد بود و مهمترین وظیفه‌اش تهیه برنامه‌های عمرانی بلندمدت و پنج ساله، تنظیم بودجه، نظارت بر اجرای برنامه‌های عمرانی و ارزشیابی کارآیی و عملکرد آنها بود. این قانون هنوز معتبر و مبنای فعالیت‌های برنامه‌ریزی کشور است.([۴])
با تصویب شورای عالی اداری، سازمان برنامه و بودجه در ۱۱/۱۲/۱٣۷٨ با سازمان امور اداری و استخدامی کشور یکی شد و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به وجود آمد.
پس از گذشت ۱۰ سال از پیروزی انقلاب، نخستین برنامه توسعه کشور در سال ۱٣۶٨ با هدف بازسازی خرابی های ناشی از جنگ عراق تدوین و اجرای آن آغاز شد. برنامه‌های دوم و سوم طی سال‌های ٨٣-۱٣۷۴ با هدف رشد اقتصادی، آزادسازی و خصوصی‌سازی اجرا گردید. اجرای برنامه چهارم توسعه در سال ۱٣٨۴ با اهداف اصلاح ساختارها و فرایندهای جامعه با رویکرد جهانی و شکل‌گیری بنیان‌های اقتصادی داناییمحور و رقابت‌پذیری اقتصاد کشور در راستای چشم‌انداز بلندمدت ۲۰ ساله آغاز شد. برنامه یادشده در سه سطح تدوین شده است: سطح اول شامل لایحه قانونی برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است که به مجلس ششم تقدیم شد و با تغییرات فراوان به تصویب مجلس هفتم رسید. سطح دوم مربوط به اسناد برنامه چهارم می‌شود که شامل اسناد توسعه بخشی، فرابخشی و استانی است، می‌شود و همه آنها باید به وسیله مسوولان ذیربط تهیه شود و به تصویب هیات وزیران برسد. این اسناد مبنای تهیه برنامه‌ها و بودجه‌های سالانه بخش‌ها، سازمان‌ها و ... قرار خواهد گرفت. از جمله، شوراهای برنامه‌ریزی هر استان، با همکاری و تعامل تمام دستگاه‌های استانی، برنامه پنج ساله آن استان را تهیه می‌کند و به تصویب هیات وزیران می‌رساند([۵]).
سطح سوم مربوط به آیین‌نامه‌های اجرایی و مدیریت اجرای سندهای توسعه است.
لازم است که در اینجا به پاره‌ای از نارسایی‌های اساسی نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور به شرح زیر اشاره شود:
- گزارش‌های مربوط به اجرای برنامه‌های پنج ساله حاکی از آن است که هیچیک از این برنامه‌ها به طور کامل تحقق نیافته است و میانگین ضریب تحقق برنامه‌ها حدود ۶۰ درصد بوده است. به عنوان مثال آزادسازی و خصوصی‌سازی اقتصاد که از اهداف مهم برنامه‌های اول، دوم و سوم توسعه بوده است، در حد ناچیزی تحقق یافته است.
- از عوامل مهم عدم تحقق برنامه‌های توسعه فقدان نظارت موثر مردمی یا شوراهای مردمی بر کارهای مالی و اقتصادی دستگاه‌های اجرایی در سطوح مختلف اجتماع ( از ده تا استان و در نهایت مرکز) است. نظارت جدی و قانونی در حین اجرای برنامه‌ها برای تسریع و تحقق کامل آنها حیاتی است. عامل بسیار مهم دیگر عدم اعتقاد و پایبندی نظام اجرایی کشور و مقامات و مسوولان، از بالاترین تا پایین ترین رده‌ها، نسبت به نظام و نهاد برنامه‌ریزی کشور و در نتیجه عدم رعایت مقررات و ضوابط برنامه و دقت کارشناسانه در تخصیص منابع است. این بی‌توجهی مقامات عالی نسبت به برنامه توسعه کشور موجب جلوگیری از سرمایه‌گذاری لازم بر روی نهاد برنامه‌ریزی ملی (سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور) گردیده است. این عامل، به نوبه خود، رشد و توسعه داخلی نهاد برنامه‌ریزی کشور را محدود یا بسیار کند و آن را سخت نیازمند نوسازی و بازسازی کرده است. مسوولان و مقامات در بسیاری از موارد مسوولیتهای شغلی و ملی شان را تابع منافع سیاسی، عقاید و گرایش‌های خود شان یا جناح و طبقه شان می‌دانند واز این رو، برنامه‌های توسعه را جدی تلقی نکرده، با آنها تصنعی برخورد می‌نمایند. در صورتی که نظام مردمسالاری (دموکراسی) در روابط سیاسی دولت و مردم برقرار باشد، مردم از طریق مطبوعات، احزاب و سایــر سازمان‌هـای مردمنهاد(سمن یا NGO ) فقدان پایبندیهای مقامات و مسوولان را کنترل و پیگیری کرده، برنامه‌ریزی را در فرهنگ اجتماعی نهادینه خواهند کرد. از این روی است که برنامه‌ریزی توسعه را یک فرآیند «تقوا » یا مدیریت در روابط و رفتارهای اجتماعی ـ سیاسی تلقی کرده‌اند. «تقوا » عبارت است از پایبندی به تعهدات و تکالیف قانونی مطلوب و دقت در رعایت ضوابط و مقررات و بایدها و نبایدها و عدم عدول از آنها. برنامه‌ریزی جامع توسعه هم در سطح اجتماعی دارای همین معنا و مفهوم است. همان گونه که «تقوا » عامل سعادت، رضایت، آرامش و رشد فرد است، توسعه اقتصادی ـ اجتماعی یا همان پایبندی‌ها و تعهدات یادشده در بالا ضامن سعادت، رفاه، ترقی و اقتدار جامعه، ملت و کشور است. ضعف فرهنگ برنامه‌ریزی در زندگی فردی و اجتماعی و سیاسی کاری مسوولان، عدم پایبندی به منافع ملی، تصمیمات شتابزده و مطالعه نشده، همه دست به دست هم داده و موجب ضعف و پدیدار شدن یا تشدید آشوبها و آشفتگی‌های کنونی گردیده است.
٣- سیر تحولات در جهت عدم تمرکز برنامه
همان طور که در فوق اشاره شد، یکی از نارساییها و نقاط ضعف مهم برنامه‌ریزی توسعه در کشورمان ضعف نظارت مردمی بر اعمال مالی و اقتصادی دولت در سطوح مختلف استان، شهر و روستا و پاسخگو نبودن مسوولان کشور بوده است.
با وجود این در جهت اجرای سیاست عدم تمرکز و محول کردن برنامه‌ریزی و نظارت به سطوح پایین‌تر در طی ۶۰ سال حیات برنامه‌ریزی در کشورمان، تلاش‌ها و اقداماتی در دوره‌های مختلف صورت گرفته و موفقیت‌هایی نیز به دست آمده است. بی‌توجهی دولت و رییسجمهوری به سوابق امر به تصمیمی انجامیده است که نهاد برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور را دچار ناکارآمدی و آشفتگی بیشتر نموده است. ذیلاَ مرور کوتاهی به اقداماتی که از سال ۱٣۲۷ تا ۱٣٨۴ در جهت عدم تمرکز صورت گرفته است، می‌نماییم.
با آغاز اجرای اولین برنامه عمرانی هفت ساله کشور در سال ۱٣۲۷، ایجاد سازمان‌ها و تشکیلات عمرانی منطقه‌ای نیز آغاز شد. در سال ۱٣٣۲، سازمان برنامه سازمان توسعه دشت مغان، یکی از نخستین تشکیلات منطقه‌ای عمرانی، را ایجاد کرد. هدف یا رسالت این سازمان استفاده از منابع و امکانات کشاورزی، دامپروری و اجتماعی منطقه مغان و استفاده از آب رودخانه ارس و اسکان عشایر شاهسون بود([۶]).
در برنامه دوم توسعه، سازمان آب و برق خوزستان با اختیارات مالی و اجرایی نسبتاَ گسترده‌ای تاسیس شد و در برنامه سوم، سازمان‌های عمرانی ناحیه‌ای در مناطق جیرفت، گرگان و دشت کهکیلویه و دشت قزوین به وجود آمد. هر چند که دفاتر طرح‌های مذکور دارای اختیارات اجرایی لازم بودند، سازمان یا تشکیلات رسمی در مراکز استان‌ها برای تصدی امور توسعه و عمران وجود نداشت.
در اواخر برنامه سوم یا اوایل برنامه چهارم عمرانی کشور، دفاتر فنی در مراکز استان‌ها و فرمانداری‌های کل در راستای تمرکززدایی و منطقه‌ای کردن فعالیت‌های برنامه‌ریزی و عمران پدید آمدند. این دفاتر دارای اختیارات لازم برای بررسی و اجرای پروژه‌های عمرانی منطقه‌ای بودند. این کار اقدام بزرگی در جهت عدم تمرکز به شمار می‌رفت.
در برنامه چهارم، دفاتر برنامه‌ریزی منطقه‌ای در برخی از استان‌ها ایجاد شدند. تا از نزدیک در جریان تهیه برنامه‌ها قرار گیرند و سپس اجرای هماهنگ آنها را پیگیری کنند. ایجاد این دفاتر در سال ۱٣۴۹، تحت عنوان طرح‌های مجتمع عمرانی با شماره ۱۷۱۱۷، به وسیله استانداران صورت گرفت. وظایف این دفاتر عبارت بود از: برنامه‌ریزی و تهیه طرح جامع توسعه اقتصادی منطقه و پیگیری و ارزشیابی برنامه‌ها و طرح‌های دستگاه‌های اجرایی محلی. بعدها، این دفاتر تقریباً در تمامی استان‌ها تشکیل شدند.
در برنامه پنجم، به منظور برقراری نظام برنامه‌ریزی غیرمتمرکز منطقه‌ای و استانی کردن بودجه جاری، دفاتر مذکور در ۲٣ استان به دفاتر برنامه و بودجه تبدیل گردیدند(سال ۱٣۵۲)([۷]).
پس از انقلاب نیز اختیارات بیشتری در راستای تمرکززدایی به استان‌ها داده شد. در تاریخ ۱۵/۴/۱٣۵۹آن، بر اساس مصوبه شورای انقلاب، با ادغام مناطق آماری در دفاتر برنامه‌ریزی و بودجه، سازمان‌های برنامه و بودجه استان‌ها به وجود آمدند. وظایف هر یک از این سازمان‌ها تهیه برنامه بلندمدت و میانمدت استانی، همکاری و راهنمایی دستگاه‌های اجرایی استان در تهیه برنامه و بودجه سالانه، نظارت بر اجرای برنامه‌های استان و... بود. تشکیلات سازمان برنامه و بودجه استان نیز به تدریج دگرگون شد و به صورت مشابه تشکیلات سازمان مرکزی (ولی در مقیاس کوچکتر) شکل گرفت (۱٣۷۰)([٨]).
پس از پایان جنگ تحمیلی عراق علیه ایران، تحولات عمده‌ای در سطح کشور و به تبع آن، در وظایف و رسالت استانداران و سازمان‌های برنامه‌ریزی و بودجه روی داد. علاوه بر گسترش نقش سیاسی و امنیتی استانداران، به تدریج در برابر تقاضای مردم برای عمران و آباد کردن استان‌ها (مانند ساختن مدرسه، درمانگاه و جاده) وظایف اقتصادی ـ اجتماعی نیز اضافه شد. در طول ۱۷ سال، بهویژه در دوره ٨ ساله ریاستجمهوری آقای خاتمی، با تشکیل شوراهای برنامه‌ریزی استان و شهرستان، پراکنده شدن بسیاری از فعالیت‌ها، تفویض اختیارات و از همه مهمتر، استانی شدن حدود ۶۵ درصد بودجه عمومی کشور (بودجه‌های جاری و عمرانی)، استانداران و شورای‌های برنامه‌ریزی استان‌ها از قدرت تخصیص منابع برای اهداف اقتصادی و اجتماعی برخوردار شدند. با توجه به عملکرد امنیتی ـ سیاسی استانداریها، امکانات و قدرت اقتصادی ـ اجتماعی و عدم قدرت دادگستری، جو سیاسی استان‌ها را به شدت امنیتی کرده است که به نوبه خود موجب کاهش تحقق اهداف برنامه‌ها خواهد شد. ([۹])
در برنامه پنج ساله چهارم، تهیه سندهای توسعه استان‌ها و اصلاح وظایف و تشکیلات سازمان برنامه‌و بودجه استان ( در فصل‌های ۱۲ و ۱٣، به ویژه ماده ۱٣۷ قانون برنامه چهارم) پیش‌بینی شده است. در چارچوب این نگرش، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (مرکز) مسوولیت امور حاکمیتی (سیاست‌گذاری، راهبری و نظارت) را بر عهده دارد و سازمان‌های استانی و منطقه‌ای دارای اختیارات کافی به لحاظ تخصیص منابع و اجرا در قالب سند توسعه استان هستند. لازمه موفقیت در این رویکرد دگرگونی در نقش استانداران است. بهطوری که استاندار، به مانند رییسجمهوری استانی، با تشکیل کابینه استانی (شورای برنامه‌ریزی استان) و هماهنگ با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان ایفای نقش می‌کند. وظیفه او تحقق برنامه توسعه استان با رویکرد ملی، که با همکاری شورای برنامه‌ریزی استان و سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان و کشور تهیه شده، خواهد بود.
۴- نظرات کارشناسان و صاحب نظرات درباره ادغام
همان طورکه ملاحظه کردید، غیرمتمرکز کردن امور برنامه‌ریزی و بودجه و ارتقای نقش اقتصادی ـ اجتماعی استانداران از سال‌های پیش از اقدام اخیر رییسجمهوری مطرح بوده و اقدامات پیگیری در این راستا به وسیله دولت‌ها و سازمان برنامه و بودجه سابق و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی صورت گرفته است. آخرین تصمیماتی که بر اساس مطالعات کارشناسی گرفته شده بود، در فصول ۱۲ و ۱٣ قانون برنامه چهارم منعکس است. جهت‌گیری کلی ارتقای جایگاه و منزلت استانداران به سکانداری توسعه اقتصادی ـ اجتماعی استان و در ارتباط و تعامل نزدیک با سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان و کشور بود. انتظار می‌رفت که با اصلاح قوانین استاندار بتواند در چنین جایگاهی به نمایندگی رییسجمهوری و هیات دولت، نه صرفاً به عنوان نماینده وزارت کشور در وظایف امنیتی، در سطح استان عمل کند.
همچنین، قرار بود که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان نیز برای تهیه برنامه و بودجه سالانه استان در چارچوب سند توسعه استان، که می‌بایستی از پیش، به عنوان بخشی از سند توسعه ملی، به تصویب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور رسیده باشد، خدمات لازم را به استاندار و دستگاه‌های اجرایی استان عرضه کند و هماهنگی‌های لازم نیز به وسیله استاندار صورت پذیرد.
اکنون باید دید اقدامی که به وسیله رییس دولت نهم صورت گرفته است، تا چه میزان با تلاش‌ها و اقدامات قبلی در راستای تمرکززدایی و بهبود برنامه‌ریزی و توسعه کشور هماهنگ بوده است.
بنا بر گزارش بعضی از خبرگزاریها، مخالفت آقای فرهاد رهبر با آقای احمدی‌نژاد درباره تخصیص بودجه بیشتر از آنچه در برنامه چهارم پیش‌بینی شده بود، موجب تغییرات گسترده مذکور گردید. به گزارش همین منابع خبری، از جمله عوامل دیگری که باعث تشدید اختلافات شد، دیدار دوستانه و غیررسمی آقای فرهاد رهبر با آقای محمد خاتمی بود. به عبارت دیگر انگیزه‌های سیاسی و یکسویهنگری سبب اختلاف بوده است. همچنین، ایجاد کمیته‌های موازی در نهاد ریاستجمهوری (مانند کمیته طرح‌های ویژه عمرانی) و موضوع تبصره ۱٣ قانون بودجه (اعتبارات حمل و نقل شهری) به وسیله خبرگزاری‌هایی گزارش شده است.([۱۰])
پیش از اجرا و به منظور جلوگیری از اجرای چنین تصمیمی، آقای فرهاد رهبر، رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، در دو نامه به رییسجمهوری به این اقدام اعتراض کرد و پیامدهای سوء آن را برشمرد، ولی با وجود آن که سعی کرد خود را با وضعیت آشفته جدید وفق دهد، مستعفی گردید و فرد جدیدی از همفکران نزدیک به رییسجمهوری به ریاست سازمان منصوب شد.
رییسجمهوری و مشاوران و همکاران ایشان، هدف این تصمیم را قرار گرفتن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در جایگاه اصلی خود به عنوان مرکز فکر، اندیشه و برنامه‌ریزی کلان برای کشور و منفک شدن کارهای زاید که موجب کندی و پیچیدگی کارها شده بود، اعلام کردند.
آقای زریبافان، مشاور رییسجمهوری دلایل پشتیبانی از این اقدام را اظهار کرد: (۱) اصلاح و روان‌سازی امور در قلب تپنده اقتصاد کشور از قبل جزو برنامه‌های رییس‌جمهور بوده است، (۲) همان طوری که رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، معاون رییس‌جمهور است، رییس سازمان استانی هم معاون استاندار می‌شود، (٣) با اجرای این تصمیم، قدرت تمرکززادیی و اثربخشی سازمان افزایش می‌یابد، (۴) با این تصمیم‌گیری سیاست‌گذاری در سطح ملی وظیفه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و برنامه‌ریزی در سطح منطقه‌ای در اختیار سازمان استان‌ها خواهد بود، (۵) با این اقدام، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تقویت می‌شود و سازمان‌های استانی دارای اختیارات گسترده‌تری برای توسعه منطقه می‌گردند.([۱۱])
اظهارنظرها و انتقادات گسترده از سوی کارشناسان، نمایندگان مجلس و صاحب‌نظران به این اقدامات دولت صورت گرفت. این اظهار نظر کنندگان را می‌توان به دو گروه کلی تقسیم کرد: (۱) گروهی که شیوه عمل را درست نمی‌دانست و (۲) گروهی که علاوه بر نادرست بودن شیوه کار، اقدام یادشده را به لحاظ محتوایی، قانونی و حقوقی نیز ناموجه می‌شمرد.
گروه اول هدف اعلامشده برای این اقدام مشتمل بر تمرکززدایی، ساده‌سازی و روان‌سازی امور برنامه‌ریزی را، تایید می‌کرد و نیز، هدف دیگر این اقدام یعنی محول کردن سیاست‌گذاری‌های کلان به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و محول ساختن امور اجرایی مربوط به تنظیم برنامه‌ها و بودجه‌ها به عهده استانداریها را موجه می‌دانست. ولی، با شیوه اجرای کار مخالف بود. به عنوان مثال، به پاره‌ای از اظهارنظرهای مندرج در مطبوعات اشاره می‌شود: معاون حقوقی دیوان محاسبات گفته است که در این کار دقت فدای سرعت شده و برای اجرای این تصمیم کار کارشناسی نشده است و می‌تواند عواقب بدی داشته باشد. از این دیدگاه می‌توان نتیجه گرفت که از اشخاص، کارشناسان و دستگاه‌های ذیربط نظرخواهی نشده، هماهنگی لازم انجام نیافته و برای این اقدام برنامه‌ریزی کافی صورت نگرفته است، بلکه یک تصمیم فوری بوده است که با ذهنیت حاکم بر نهادهای خاص به اجرا گذاشته شده است.
افراد گروه دوم که علاوه بر شیوه اقدام، به محتوای تصمیم‌گیری نیز معترض بودند نظرات گسترده‌ای را مطرح ساختند که به عنوان نمونه به خلاصه برخی از آنها به شرح زیر می‌توان اشاره کرد:
- باید به نقش نظارتی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به حکم منصوص قوانین توجه داشت.
- انتقال غیرقانونی این نوع اختیارات، بدون شکل‌گیری نهادهای فکری و حقوقی و قانونی به طور حتم کشور را آسیب‌پذیر خواهد ساخت.
- چنین الحاقی سازمان مدیریت و برنامه را که نباید گرایشات سیاسی داشته باشد، به یک سازمان سیاسی تبدیل می‌کند.
- این اقدام با قانون برنامه پنج ساله چهارم (موارد مربوط به جابه‌جایی واحدها و سازمان‌های برنامه‌ریزی کشور) در تضاد است.
- تنزل جایگاه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، بی‌ضابطه شدن فعالیت‌ها، هزینه کردن بدون حساب و کتاب و استاندارد از عواقب چنین تغییری است.
- فقدان مهارت و کارآمدی کافی در سطح استان‌ها برای برنامه‌ریزی و تهیه بودجه، کیفیت برنامه‌ریزی را کاهش خواهد داد.
۵- تحلیل ابعاد مختلف اقدام انجامیافته و عواقب آن
با جدا شدن سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها از سازمان مرکزی و ادغام آنها در استانداریها (وزارت کشور)، رابطه متقابل آنها با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سازمان مادر) قطع می‌شود. استانداریها که در حال حاضر دارای چشم و گوش و سایر اندام‌های لازم نیستند، نه صلاحیت لازم برای ایفای یک نقش فراگیر را دارند و نه تفویض چنین اختیاراتی به استانداران قانونی است. نتیجه چنین گسست سازمانی موجب ضعیف شدن یا از بین رفتن سازمان مادر می‌گردد. قطع این ارتباط به معنای قطع گردش اطلاعات بین سازمان مادر و ارکان اجرایی آن می‌شود و مانند قطع کردن سر از بدن یک موجود زنده است. نظام برنامه‌ریزی و بودجه از طریق تعامل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها نقش خود را ایفا می‌کند. در صورت قطع هر یک از دو عضو، عضو دیگر به تنهایی توانایی ایفای نقش توسعه ملی را نخواهد داشت. در صورت قطع این ارتباط ارگانیک، نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور مختل و بی‌اثر می‌گردد. در صورتی که استانی در چارچوب یک برنامه منسجم و هماهنگ ملی نباشد، هر یک از استان‌ها بدون هماهنگی با استان‌های دیگر مسیری مستقل را خواهد پیمود؛ رعایت استانداردهای کیفی و فنی طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی کشور تضعیف گردیده یا کنار گذاشته خواهد شد، آشفتگی و بی‌نظمی و اتلاف منابع گسترش خواهد یافت و مسائل پیچیده توسعه کشور هر روز پیچیده‌تر و شده، کشور را به بن‌بست نزدیک خواهد کرد.
گذشته از احتمال بروز فاجعه بالا، این سوالات مطرح است که آیا سندهای توسعه استان‌ها، که شرط لازم برای موفقیت چنین تمرکززدایی است، قبلاً تهیه شده بوده است؟ آیا استانداران و استانداریها برای چنین ادغامی آماده شده بودند؟ آیا سازمان و تشکیلات و شرح وظایف و مأموریت‌های آنها از قبل بازنگری و اصلاح شده بود و آیا کارکنان آنها آموزش‌های لازم برای ایفای نقش‌های جدید را کسب کرده بودند؟ آیا این ادغام باعث آشفتگی در استانداریها و دلسردی و ناکارآمدی کارشناسان محدود سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها نخواهد شد؟ به طور مسلم هر انحلال و ادغامی که بدون مطالعات کارشناسی و نظرخواهی و بدون اتکا به یک طرح سنجیده یا بدون تدارکات لازم صورت گیرد با اعتراض یا دلسردی و سرخوردگی کارشناسان و کارکنان متعهد و دلسوز و عدم موفقیت مواجه خواهد شد.
علاوه بر نکات بالا، آیا اصولاً ادغام دو سازمان ناهمگن و دارای ماهیت‌های متفاوت از نظر علمی و تجربی درست است؟ آیا استانداری‌های دولت نهم، با استانداران جدیدی که عموماً از کادرهای نهادی خاص برگزیده شده‌اند و ماهیت سیاسی ـ امنیتی و اجرایی آنها تقویت شده است، می‌توانند با سازمان‌های دیگری که ماموریت اصلی آنها، مطالعه و برنامه‌ریزی است، ادغام شوند؟ تجربه نشان می‌دهد که چنین ادغام‌هایی کارهای مطالعاتی و پژوهشی بلندمدت را تحت‌الشعاع امور اجرایی ـ امنیتی و فوری قرار می‌دهد و آنها را تضیعف می‌کند. ماهیت مدیریت در استانداریها با ماهیت وظائف در یک نهاد نظامی به کلی متفاوت است.
باید اضافه کرد که از دیدگاه کل‌نگر (سیستمی)، ارتباط بین اجزای تشکیلدهنده یک نظام مهمتر از خود اجزای آن است. به عنوان مثال، رابطه چشم، گوش، دست و پا با دستگاه عصبی و سایر اندام‌ها و دستگاه‌های بدن آدمی مهمتر از خود اندام‌هاست، زیرا اگر رابطه درستی بین آنها برقرار نشود، هیچیک از اندام‌ها قادر به ایفای نقش ویژه‌اش نخواهد بود. در اقدام انجام یافته این اصل اساسی سیستمی به کلی نادیده گرفته شده است. زیرا نهتنها رابطه میان سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانی و سازمان مادر را قطع کرده است، بلکه روابط سنجیده‌ای بین سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانی و استانداریها (در قالب جدید) نیز طراحی و ایجاد نکرده است. همچنین، بر اثر این ادغام جدید، رابطه استانداری با ریاستجمهوری و وزارت کشور نیز تغییر خواهد کرد. در مورد این رابطه جدید نیز ما گزارش و سندی مشاهده نکرده‌ایم.
نکته بسیار مهم دیگر این است که هر سیستمی نیاز به زیرسیستم نظارت و کنترل (بازخور) دارد و سیستم برنامه‌ریزی نیز از این قاعده مستثنی نیست و طرح‌ها و پروژه‌های در دست اجرا یا اجرا شده کنترل و اصلاح مستمر نیاز دارند. یک نظام برنامه‌ریزی بدون این زیر سیستم هرگز نمی‌تواند اشتباهات و انحراف‌هایش را اصلاح کند و درست عمل نماید. همین نکته ایجاب می‌کند که سازمان و نظام برنامه‌ریزی و توسعه از اقتدار و اختیارات کافی برخوردار باشد. از این رو، نظام برنامه‌ریزی باید یک سازمان مستقل از استانداریها و مشرف و ناظر مقتدر بر آن باشد تا برنامه‌های توسعه پنج ساله و بلندمدت‌تر به اهدافشان دست یافته و توسعه واقعی تحقق یابد.
در کشور کره جنوبی، که قبلاً از آن به عنوان موفق‌ترین کشور در توسعه اقتصادی نام بردیم، سازمانی به نام سازمان برنامه کره (KPO) تاسیس شد که گرچه زیر مجموعه ریاستجمهوری بود ولی مانند یک وزارتخانه مادر و مراقب، بر همه دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها یا شرکت‌های دولتی و خصوصی نظارت و کنترل داشت. حال اگر در هر استان‌سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه و بودجه) در استانداری ادغام شود و زیر نظر استاندار- که منصوب وزیر کشور و هیات دولت است- قرار گیرد، هیچ اشراف، نظارت و کنترلی بر عملکرد استاندار نمی‌تواند داشته باشد.
در صورتی که روابط بالا در چارچوب یک طرح منطقی و مطلوب طراحی و تعیین نشود و استاندار نیز دارای مأموریت توسعه اقتصادی - اجتماعی استان نباشد (یعنی تنها نماینده وزیر کشور باشد)، توسعه هماهنگ استان‌ها امکان‌پذیر نخواهد شد. بهخصوص وقتی در نصب استانداران ملاحظات نظامی ـ امنینی اولویت اول را داشته است.
یادآور می‌شویم که آنچه رخ داده است، تنها به منزله ضربه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نیست، بلکه به خاطر جایگاه عالی سازمان مذکور، ضربه‌ای به کل نظام (قوای مقننه، قضاییه و مجریه و...) محسوب می‌شود.
آثار احتمالی چنین تغییرات بی‌برنامه‌ای حتی در کوتاهمدت قابل مشاهده است.
پس از تغییرات بالا، لایحه چهارم ترمیم بودجه سال ۱٣٨۵ و لایحه بودجه سال ۱٣٨۶ تهیه و به وسیله دولت تقدیم مجلس گردید. مجلس لایحه چهارم ترمیم بودجه را به دلیل برداشت‌های سنگین قبلی از صندوق ذخیره ارزی و درخواست برداشت بیشتر از صندوق مذکور تصویب نکرد و به جای آن اصلاحیه‌ای بر بودجه سال ۱٣٨۵ را تصویب نمود.
در مورد بودجه پیشنهادی سال ۱٣٨۶، بنا بر گزارش‌های مطبوعات، کمیسیون‌های بررسیکننده بودجه درخواست بیش از ٣،۰۰۰ اصلاح و تغییر را در بودجه پیشنهادی مطرح ساخته‌اند. کارشناسان نیز بودجه مذکور را بودجه‌ای آشفته، بدون انضباط مالی کافی، با منابع درآمدی نامطمئن و هزینه‌های سنگین و قطعی ارزیابی کرده‌اند. علاوه بر این، در لایحه بودجه پیشنهادی، برخلاف رویکرد جدید به اصل ۴۴ قانون اساسی - که در راستای آزادسازی و خصوصی‌سازی، کوچک‌سازی دولت را هدف و سیاست نظام معرفی می‌کند- حجم سرمایه‌گذاری‌های شرکت‌های دولتی، همچون سال‌های گذشته، افزایش خواهد یافت و در نتیجه میزان دارایی‌ها و حجم اقتصاد دولتی باز هم بزرگتر خواهد شد.
این در حالی است که در شرایط کنونی کشور که احتمال تحریم و کاهش درآمد نفت کل کشورا تهدید می‌کند، بودجه کشور باید بودجه‌ای عملیاتی، سنجیده و دقیق و انعطاف‌پذیر باشد.
آثار سوء بلندمدت چنین تغییراتی در توسعه و پیشرفت کشور بزرگتر و جبرانناپذیرتر خواهد بود.
اظهار نظرهای ارایه شده درباره محتوا و آثار تصمیم دولت را می‌توان از ابعاد سیاسی، حقوقی، مدیریتی، اقتصادی و مالی و.... به شرح زیر جمع‌بندی کرد.
۵/۱- در بعد سیاسی
این اقدام جایگاه و قدرت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را کاهش داده و ظاهراً بر قدرت وزارت کشور و استانداران افزوده است. با توجه به فضای کاری استانداریها، که سیاسی و امنیتی بوده است، اقدام یادشده می‌تواند برنامه‌ریزی کشور را نیز تحت تاثیر جو سیاسی قرار دهد و هدف‌های بلندمدت و فرابخشی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان را فدای هدف‌های سیاسی و کوتاهمدت وزارت کشور و استانداریها کند. همچنین، از نظر پاسخگویی، سازمان مدیریت در برابر ریاستجمهوری پاسخگو است، در حالی که در نتیجه این اقدام پاسخگویی عمدتاً به وزیر کشور منتقل می‌شود زیرا استانداران در برابر وزیر کشور مسوول هستند. از دست رفتن انسجام برنامه‌ریزی منتهی به ضعف برنامه‌ریزی ملی و عملکرد رییس‌جمهور نیز خواهد شد.
۵/۲- در بعد حقوقی
اصول ٨٨، ٨۹ و ۱۲۶ قانون اساسی رییس‌جمهور را مسوول امور برنامه‌ریزی و امور استخدامی کشور در برابر مجلس قرار داده است. بنابر این، وی نمی‌تواند این مسوولیت را به استانداران یا وزیر کشور واگذار کند. همچنین، ماده ۱٣۹ قانون برنامه چهارم تغییر یا ادغام واحدهای استانی را، که به موجب قانون ایجاد شده باشند، تنها با تصویب مجلس مجاز می‌داند. عدم رعایت قانون به تداخل امور و آشفتگی منجر خواهد شد.
۵/٣- در بعد مدیریتی
این اقدام، آنچنان که اظهار شده است، در جهت اجرای سیاست تمرکززدایی بوده است ولی تمرکززدایی موضعی الزاماً به کارآمدی بیشتر منتهی نخواهد شد. تمرکززدایی باید به صورت هماهنگ در کل ساختار دولت صورت گیرد و این کار نیازمند مطالعات کارشناسی و برنامه‌ریزی قبلی است.
علاوه بر این، بین برنامه‌های کلان، سیاست‌های استراتژیک و راهبردهای ملی، از یک سو و برنامه‌های استانی، از سوی دیگر رابطه‌ای متقابل وجود دارد. فرایند برنامه‌ریزی خود یک مجموعه به هم پیوسته و تفکیک‌ناپذیر است. با جدا شدن سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها و ادغام آنها در استانداریها، این ارتباط ارگانیک قطع می‌گردد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نیز بدون ابزارهای نظارت و هماهنگی فلج می‌شود. در غیاب نظارت سازمان مرکزی، هر یک از استان‌ها به حال خود رها شده و راهی را خواهد پیمود که هماهنگی لازم را با استان‌های دیگر و برنامه‌های کلان ملی نخواهد داشت. فرایندِ اولویت‌گذاری پروژه‌ها و طرح‌ها، رعایت استانداردهای کاری و مقررات و نظام‌های مالی و اجرایی و فنی، که باید مستمرا به وسیله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تدوین یا اصلاح شود، تضعیف می‌گردد. سلیقه‌های استانداران در امر برنامه‌ریزی حاکم خواهد شد و انسجام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی در سطح ملی از دست خواهد رفت. فقدان آموزش و تجربه کافی در زمینه برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی و نبود کارشناسان با تجربه در بسیاری از استان‌ها کیفیت برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه‌را کاهش خواهد داد و پیامد آنها اختلال و عدم انسجام در برنامه‌ریزی و مدیریت کشور خواهد بود.
در هم آمیختن دو نوع وظیفه، یعنی برنامه‌ریزی و اجرایی (سیاسی ـ امنیتی) که یکی ماهیت مطالعاتی و تحقیقاتی داشته، منافع و اهداف بلندمدت را دنبال می‌کند و دیگری در پی اهداف کوتاهمدت و مسائل حساس و فوری است موجب تحت‌الشعاع قرار گرفتن وظایف برنامه‌ریزی و تضعیف آن می‌گردد. به بیان دیگر، برنامه‌ریزی به جای آن که در راستای دستیابی به منافع و اهداف بلندمدت باشد بیشتر تحت تاثیر عوامل سیاسی واقع می‌شود. به عنوان مثال، منابع مالی بیشتر در خدمت هدف‌های سیاسی قرار می‌گیرد. در نتیجه، رشد و توسعه متوازن و همهجانبه استان‌ها بیش از گذشته آسیب خواهد دید. یک اصلِ نگرش ِجامع یا سیستمی تاکید می‌کند که نباید در یک "سیستم " چیزی را تغییر داد، مگر آن که از آثار مفید آن تغییر بر روی همه اجزای دیگر سیستم مطمئن شد. متاسفانه، به جای این اصل از روش غیرقابل دفاع و پر هزینه "راه‌انداز و جاانداز" که در مواردی در دستگاه‌های دولتی به فرهنگ کاری تبدیل شده، استفاده گردیده است.
همانطور که اشاره شد در دولت نهم بسیاری از استانداران و کارکنان استانداریها از نهادهای خاص انتخاب شده‌اند. اولاً نگاه نظامی- امنیتی بر نگاه مدیریتی- اقتصادی ـ اجتماعی غلبه یافته است و از طرف دیگر تجربه بسیار عمومی و چشمگیر جهان نشان می‌دهد که نظامیان در کار مدیریت اجتماعی ـ اقتصادی و حتی سیاسی جوامع ناکام و تصمیمات آنان سرشار از اشتباه بوده است. مدیریت در نهادهای نظامی ویژگی‌های خود را دارد. مدیریت صحیح بر اساس تعامل میان نیروهای موثر در هر برنامه است، در حالی که مدیریت در نهادهای نظامی بر اساس سلسله مراتب است. نظامیان به دلایل صنفی و سوابق تجربه نظامی خود، نه طراحان و برنامه‌ریزان و مدیران خوبی بوده‌اند و نه ناظران کارآمد.
۵/۴- در بعد اقتصادی و مالی
به نظر می‌رسد که این ادغام به افزایش اعتبارات مالی مورد درخواست استانداریها (استان‌ها) منتهی خواهد شد و نظارت بر رعایت استانداردها، انضباط مالی، بهینهسازی استفاده از منابع مالی، پیش‌بینی درآمدهای حاصل از طرح‌ها و پروژه‌ها در سطح ملی، اولویت‌گذاری پروژه‌ها با توجه به منابع مالی مورد نیاز و درآمدهای آتی آنها، رابطه هم‌افزایی اقتصادی بین برنامه‌های استان‌های مختلف، تمرکز دانش ناشی از اجرای صدها طرح و پروژه و بهره‌مندی اقتصادی از تجارب به دستآمده در پروژه‌ها و طرح‌های آینده کشور رو به ضعف خواهد گذاشت.
پس از دستور ادغام، این ابهام وجود دارد که مسوولیت تهیه بودجه با کدام دستگاه اجرایی است: وزارت دارایی، استانداریها، یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی. برای جلوگیری از تضعیف عملکرد مالی و اقتصادی ناشی از چنین اقداماتی، ایجاد ساز و کارها و سازمان‌ها و نظام‌های مدیریت مالی و بودجه‌ریزی از پیش طراحی شده ضرورت داشته است.
۶- توصیه‌ها و راهکارهای پیشنهادی
معترضان و منتقدان تصمیم و اقدام ادغام سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها در استانداریها، نه تنها منکر نقاط ضعف و نارسایی‌های نظام و نهاد برنامه‌ریزی متمرکز کشور نیستند، بلکه به ضرورت اصلاح اساسی آنها اعتقاد دارند. در این راستا، مطالعات و اقداماتی از دیرباز صورت گرفته اما کافی و موثر نبوده است.
در تاریخ کشورمان، فرهنگ سرمایه‌گذاری برای آینده بلندمدت و برنامه‌ریزی برای ساختن آینده ضعیف بوده است و دولت‌مردان و حاکمان، بهرغم ادعاهای خود، توجه کافی به رشد و توسعه نظام و نهاد برنامه‌ریزی کشور نکرده‌اند. در نتیجه، ساختار، روش‌ها و نظامات فعلی برنامه‌ریزی و از همه مهمتر، نیروی کارشناسی آن، از توانمندی و کارآمدی لازم برای پاسخگویی موثر به مسائل پیچیده و فزاینده کشور در سطوح گوناگون، برخوردار نیست. گستردگی و پیچیدگی مسائل ایجاب می‌کند که سازمان و نظام برنامه‌ریزی کشور نیز، همانند دستگاه‌های اجرایی دیگر، راه عدم تمرکز را پیموده، با جلب مشارکت شوراها (در سطوح روستا، شهر و استان) و دستگاه‌های مختلف، فرایند برنامه‌ریزی کشور را تسهیل کند و بهبود بخشد. متاسفانه راهکارهای اصلاح یا تحول تاکنون از کارآمدی و قوت کافی برخوردار نبوده است.
در برنامه پنج ساله چهارم راهکارهایی برای چنین اصلاحات و تحولاتی پیش‌بینی شده است (فصول ۱۲ و ۱٣)، ولی بر اساس اظهارنظرهای کارشناسی و با توجه به اقدامات، تصمیمات و مشاهدات اخیر، دولت نهم نهتنها نسبت به آنها کمتوجه و حتی بی‌توجه بوده است، بلکه اقداماتی در جهت خلاف آنها انجام داده است، که در این نوشتار به پاره‌ای از آنها پرداخته شد.
برای اصلاح اساسی و بهبود نظام برنامه‌ریزی و توسعه کشور، توجه حاکمان، و شوراهای مردمی و دیگر گروه‌های ذیربط را به نکات و توصیه‌های زیر جلب می‌کنیم:
۱- ضرورت تمرکززدایی
ناکارآمدی برنامه‌ریزی متمرکز از سال‌ها پیش به اثبات رسیده و افول آن آغاز شده است. در دوران استبداد سلطنتی، کیش شخصیت سیطره کامل داشت، تمام قدرت در شخص شاه متمرکز بود و مدیریت کشور بر همین اساس شکل گرفته بود. در نظام جمهوری اسلامی، که اصل جمهوریت و حق حاکمیت ملت پذیرفته شده است باید قدرت به طور متعادل و متوازن در سطوح مختلف جامعه توزیع گردد. بنابراین برای توسعه پایدار صاحب‌نظران راه موثری جز عدم تمرکز برنامه‌ریزی و مشارکت جامعه و نهادهای مردمی در سطوح استان، شهر و روستا ارائه نمی‌کنند. با برنامه‌ریزی متمرکز، نمی‌توان استان‌ها، شهرها، روستاها را توسعه داد. آنها تنها از طریق مشارکت در فرایند برنامه‌ریزی می‌توانند توسعه یابند. دولت باید نسبت به ایجاد و تکمیل شوراهای پیش‌بینی شده در قانون اساسی اقدام موثر به عمل آورده، بهویژه شوراهای استانی و شورای عالی استان‌ها را تشکیل داده و تقویت نماید.
۲- اصلاح ساختار و کارکرد سازمان مدیریت و برنامه ریزی
با توجه به جایگاه اثرگذار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور بر سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه و نقش آن در تهیه سند چشم‌انداز ۲۰ ساله و برنامه‌های توسعه کلان کشور، راه اصلاح آن از طراحی مجدد ساختار، سازمان، فرایندها و سیستم‌های مدیریتی و توانمندسازی گروه‌های کارشناسی آن، بهگونهای که توانایی پاسخگویی به مسائل پیچیده کنونی و آینده را داشته باشند، می‌گذرد. ساختار کنونی سازمان یادشده برای ایفای مطلوب این وظیفه طراحی نشده است.
٣ - تعامل به جای سلسله مراتب
الگوی سلسله مراتبی نظام و سازمان برنامه‌ریزی که در آن نهادهای سطوح پایین‌تنها موظف به اجرای تصمیمات و دستورهای سطوح بالاتر باشند، مربوط به گذشته است و قادر به پاسخگویی به نیازهای حال و آینده نیست. در جهان کنونی، مفهوم و اصل "تعامل" جایگزین "سلسله مراتب" شده است. برنامه‌ریزی فرایند و جریانی جمعی است که با مشارکت و تعامل گروهها و سازمان‌های ذیربط انجام می‌گیرد. نظام برنامه‌ریزی کشور باید تعامل سطوح روستا، شهر، استان و مرکز را برای تهیه برنامه‌های بلندمدت، میانمدت و سالانه، تسهیل و تقویت کند. برای توسعه در سطح کلان، باید توسعه در سطح خُرد صورت گیرد. نهتنها باید بر تهیه سند توسعه کلان کشور و استان تاکید کرد (آنچنان که سند برنامه چهارم تاکید دارد)، بلکه باید بر تهیه سندهای توسعه شهرها و روستاهای هر استان نیز اهتمام ورزید.
فصل هفتم قانون اساسی، در اصول یکصد تا یکصد و ششم، شوراهای مردمی لازم را برای توسعه و پیشرفت از سطح روستا تا شهر و استان و کل کشور پیش‌بینی کرده است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور می‌تواند با ساماندهی مناسب، شوراهای مذکور را در برنامه‌ریزی توسعه فعال کند. نتیجه این فعالیت شوراها دست یافتن به برنامه‌های توسعه روستاها، بخش‌ها، شهرها، شهرستان‌ها و استان‌ها خواهد بود. شورای عالی استان‌ها نیز (پس از تشکیل) با تلفیق و تکمیل برنامه استان‌ها، برنامه توسعه ملی را تهیه و برای تصویب به مجلس تسلیم خواهد نمود. ایجاد چنین زنجیره و شبکه گسترده برنامه‌ریزی و همکاری، پیشرفت ایران را به سوی یک جامعه یاد گیرنده (LEARNING SOCIETY)، پویا و مردم سالار تسهیل و تقویت خواهد نمود.
۴ - تغییر در شرح وظائف قانونی استانداران
در کوتاهمدت، استانداران، به جای ایفای نقش صرفاً سیاسی ـ امنیتی، باید نقش و مسوولیت توسعه و عمران استان را برعهده گیرند و در تعامل موثر با هیات دولت و رییس‌جمهور، از یک سو و با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان از سوی دیگر، نهتنها برنامه‌های بلندمدت و میانمدت استان را با توجه به اهداف توسعه ملی تهیه کنند، بلکه نظام، فرایند و فرهنگ برنامه‌ریزی را در استان نهادینه و ریشه‌دار نمایند. بدین منظور، استانداران به وسیله هیات دولت انتخاب و منصوب خواهند شد. در این حالت، امور سیاسی ـ امنیتی تنها یکی از فعالیت‌های زیر مجموعه استانداریها خواهد بود.
در بلندمدت، توسعه مردمسالاری و اجرای سیاست عدم تمرکز ایجاب می‌کندکه با اصلاح قوانین مربوط، هر یک از استانداران به طور مستقیم به وسیله مردم همان استان انتخاب شود. استانداران منتخب خواهند توانست با اختیارات قانونی (یا تفویض شده از سوی رییسجمهوری و هیات دولت) با همکاری شوراهای استان و با توجه به سیاست‌های توسعه ملی، برنامه توسعه استان‌ها را با "دیدگاه آمایش سرزمین" تهیه کنند و به مرحله اجرا بگذارند.
۵- هماهنگی و بههمپیوستگی برنامه‌ها
سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانی باید از یک سو در تعامل با سازمان مرکزی به تهیه برنامه‌های توسعه بلندمدت، میانمدت و سالانه کشور کمک کنند و از سوی دیگر، با توجه به برنامه‌های توسعه ملی، در تعامل با استاندار و دستگاه‌های اجرایی استان در تهیه برنامه‌های توسعه استانی همکاری نمایند و در این راستا خدمات حرفه‌ای و تخصصی برنامه‌ریزی و مدیریتی را به دستگاه‌های اجرایی استان عرضه کنند. سازمان‌های استانی چشم و گوش نظام برنامه‌ریزی کشورند و باید توانمندی‌ها، مهارت‌ها و نظام‌های گرد‌آوری و تحلیل اطلاعات و طراحی وضع مطلوب و ابداع راهکارهای توسعه را در شرایط مختلف داشته باشند یا کسب کنند.
|