• نگاهی آماری به نظام مالیاتی ایران، تصویری روشن از مساله و ابعاد آن را نشان می‌دهد. اگر به عملکرد بودجهء دولت در ۲۵ سال گذشته توجه کنیم، خواهیم دید که ترکیب درآمدهای دولت به شکلی بوده که حتی در استثنایی‌ترین موقعیت‌ها، سهم مالیات‌ها از ۵۸ درصد مجموع درآمدهای دولت تجاوز نکرده است ...

اخبار روز: www.iran-chabar.de
شنبه  ۱۱ آذر ۱٣٨۵ -  ۲ دسامبر ۲۰۰۶

نگاهی آماری به نظام مالیاتی ایران، تصویری روشن از مساله و ابعاد آن را نشان می‌دهد. اگر به عملکرد بودجهء دولت در ۲۵ سال گذشته توجه کنیم، خواهیم دید که ترکیب درآمدهای دولت به شکلی بوده که حتی در استثنایی‌ترین موقعیت‌ها، سهم مالیات‌ها از ۵٨ درصد مجموع درآمدهای دولت تجاوز نکرده است. (سال ۱٣۷۵) علاوه بر این، بخش مهمی از درآمدهای مالیاتی نیز به طور مستقیم و غیرمستقیم وابسته به درآمد نفت بوده که این امر درآمدهای مالیاتی را در مقابل نوسانات بازار جهانی نفت به شدت آسیب‌پذیر کرده است. این موضوع، بیانگر این مطلب است که با وجود برنامه‌ها و طرح‌های متعدد و اظهارات مسوولان عالی‌رتبه، اقدامات انجام شده به جز در زمان‌های کوتاه، نتوانسته است تصویری روشن و مطلوب از نظام مالیاتی ایران ایجاد کند .
 
اما نباید از نظر دور داشت که بررسی برنامه‌های پنج سالهء توسعهء کشور از نگرشی اصلاح‌گرایانه نسبت به نقش مالیات در اقتصاد ایران حکایت دارد. هر چند که این بررسی یک خط‌مشی و راهبرد مشخص را به دست نمی‌دهد و به ویژه در دو برنامهء اول، دچار سردرگمی است ولی از برنامهء سوم به بعد می‌توان در روند اصلاحات، ردپایی از یک نگرش عمیق و بنیادین نسبت به مقولهء مالیات یافت; نگرشی که هم ضرورت‌های تحول در نظام مالیاتی را درک کرده و هم مبانی آن را درست و اصولی تشخیص داده است، ضمن آن که راهبردهای اجرای سیاست‌های مورد نظر را نیز تدوین و به دولت تکلیف کرده است .
 
برنامهء سوم به قدری مترقی از این حیث عمل کرد که جایی برای وضع تکالیف جدید برای دستگاه مالیاتی در برنامهء چهارم باقی نماند و موجب شد که در مادهء دوم قانون برنامهء چهارم توسعه، دولت مکلف شود سهم اعتبارات هزینه‌های تامین شده از محل درآمدهای غیرنفتی را به‌گونه‌ای افزایش دهد که در پایان برنامه، اعتبارات هزینه‌ای دولت به طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین شود .
 
قبل از این که با استفاده از داده‌های آماری و اعداد و ارقام مربوط به عملکرد سالانهء درآمدهای مالیاتی، به تجزیه و تحلیل آن‌ها پرداخته و به این سوال پاسخ گوییم که چرا اکثر تلاش‌های انجام شده در طول سال‌های گذشته، عملاً نتوانسته است به نتیجهء‌دلخواه، یعنی استقرار یک نظام مطلوب مالیاتی در کشور بینجامد، به مروری کوتاه بر عملکرد نظام مالیاتی از دیدگاه کلی و ارایهء تصویر از مسایل مربوط به آن می‌پردازیم :
 
۱- امروزه برداشت عمومی از واژهء مالیات به درآمدهای وصولی وزارت امور اقتصادی و دارایی محدود است; اما واقعیت آن است که موسسات و نهادهای دیگر نیز، درآمدهایی وصول می‌کنند که بنا بر تعاریف‌بین‌المللی ماهیت مالیاتی دارند و باید در مجموع درآمد وصولی محسوب شوند که از آن جمله می‌توان به درآمد شهرداری‌ها و درآمد سازمان تامین اجتماعی اشاره کرد .
 
۲-   فقدان سیاستگذاری جامع مالیاتی، ضعف دستگاه اجرایی مالیات، وجود معافیت‌ها و فرار گستردهء مالیاتی از یک سو و نیاز به افزایش درآمدهای مالیاتی از سوی دیگر سبب شده تنها بخش خاصی از جامعه فشار مالیاتی را تحمل کند .
 
٣- تجربهء قانون‌گذاری مالیاتی حاکی از آن است که به دلیل فرآیند درازمدت و ساختار تصمیم‌گیری نامنسجم و ناهماهنگ از یک سو و تغییرات سریع شاخص‌های اقتصادی از سوی دیگر، قوانین جاری همواره با معضلاتی روبه‌رو هستند .
 
۴- سازمان‌دهی و تشکیلات نظام مالیاتی با ویژگی‌های جاری اقتصادی و اجتماعی کشور هماهنگی و تناسب ندارد. با توجه به مشمول همگانی قانون مالیاتی، تاثیرهای متقابل اجتماعی و فرهنگی آن در کل جامعه نقش تعیین‌کننده دارد و شاید بزرگ‌ترین نقطهء تماس دولت و مردم باشد. به همین دلیل، در تمامی کشورها مقبولیت نظام مالیاتی به معنای مقبولیت دستگاه حاکمه تلقی می‌شود. پس هرگونه نقص و نارسایی در سازمان، تشکیلات و روش‌ها از مرحلهء تشخیص درآمد واقعی تا مرحلهء وصول مالیاتی عادلانه، نه‌تنها امکان اجرای دقیق قوانین را از بین می‌برد، بلکه در فرهنگ جامعه اثری بنیانی خواهد گذاشت که سرانجام، سیاست‌های اقتصادی را تحت تاثیر قرار خواهد داد .
 
۵- ترکیب درآمدهای مالیاتی می‌تواند شاخص مناسبی برای عملکرد نظام مالیاتی در بعد عدالت اجتماعی باشد. به همین منظور به بررسی سهم مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم در درآمد کل مالیاتی توجه می‌شود. معمولاً کشورهایی که به دلیل ضعف تشکیلات اجرایی نظام مالیاتی و نبود نظام اطلاعاتی مناسب نتوانند مالیات واقعی را از مودیان ذی‌ربط وصول کنند، اقدام به وضع یک نوع مالیات غیرمستقیم عمومی می‌کنند و در نتیجه، بار مالیاتی را بر دوش تمامی مردم قرار می‌دهند .
 
۶- تاخیر در جمع‌آوری مالیات در موقعیت‌های تورمی، مطلب دیگری است که باید در بررسی ساختار مالیاتی کشور مورد توجه قرار گیرد. به طور کلی در کشورهایی که جمع‌آوری مالیات در آن‌ها با وقفهء تقریباً طولانی همراه است و از سوی دیگر کشش درآمدهای مالیاتی نسبت به قیمت‌ها و درآمد کم‌تر از یک است، افزایش قیمت‌ها موجب کاهش شدید درآمدهای واقعی مالیات‌ها می‌شود. در ایران صرف‌نظر از مالیات حقوق کارمندان دولت که تقریباً بدون وقفه وصول می‌شود، در سایر موارد اخذ مالیات با وقفهء نسبتاً طولانی روبه‌رو‌ست. این پدیده، به خصوص دربارهء مالیات مشاغل و مالیات بر شرکت‌های دولتی و غیردولتی بارزتر است .
 
۷- سازمان و تشکیلات اجرایی نظام مالیاتی عملاً از دو جزء اطلاعاتی و اجرایی تشکیل می‌شود. جزء اطلاعاتی با ایجاد یک شبکهء اطلاعاتی، نه‌تنها مقدمات لازم برای تصمیم‌گیری مدیران مالیاتی و سیاستگذاران اقتصادی کشور را فراهم می‌آورد، بلکه اثر تصمیم‌های گرفته شده را به تمامی اقتصاد و جامعه منتقل می‌کند. جزء اجرایی، مسوولیت کارهای اداری، از جمله واحدیابی، تشخیص، وصول، اجرا و... را بر عهده دارد. در حال حاضر، نظام مالیاتی ایران، فاقد یک نظام جامع اطلاعاتی است (اگرچه به نظر می‌رسد مقدمات آن فراهم شده است) بنابراین، امکان نظارت و کنترل دولت بر جریان پول، کالا و خدمات وجود ندارد و بالطبع مالیات حقیقی وصول نمی‌شود و سایر اهداف نظام مالیاتی، از قبیل عدالت اجتماعی و توزیع درآمد و... عملی نمی‌شود .
 
٨- بعضی دیگر از مشکلات مرتبط با سازمان و تشکیلات نظام مالیاتی، عبارتند از: «نبود نیروی انسانی متخصص و کافی، نامناسب بودن تعداد نیروی انسانی با حجم فعالیت‌حوزه‌های مالیاتی، نامطلوب بودن موقعیت‌های محیط کار، بالا بودن هزینه‌های وصول در مقایسه با میزان درآمدهای مالیاتی (پایین بودن بهره‌وری) و اتکای نظام بر روابط به جای ضوابط .
 
۹- نبود یک نهاد ناظر سیاستگذار در امور مالیاتی باعث شده تصمیم‌گیری در امور مالیاتی به صورت غیرمتمرکز و در نهادهای مختلف صورت گیرد. اگرچه در ظاهر چنین به نظر می‌رسد که اقدامات این نهادها به گونه‌ای با یکدیگر هماهنگ است، ولی در عمل این کار صورت نمی‌پذیرد. در نتیجه سیاست‌های مالی کشور دارای انسجام لازم نیست و سرانجام، عملکرد واقعی با اهداف اولیه فاصلهء زیادی پیدا می‌کند. این موضوع سبب می‌شود اولاً هیچ فرد یا نهادی پاسخگوی نتایج حاصل نباشد و دارای توجیه لازم برای فرافکنی مسوولیت خود باشد و ثانیاً بررسی علمی و تعیین دقیق علل اساسی بروز مشکلات امکان‌پذیر نشود. به همین دلیل تاکنون گزارشی از عملکرد معافیت‌های گستردهء مالیاتی، یعنی آثار اقتصادی آن‌ها، تهیه و ارایه نشده است تا تاثیر سیاست‌های گرفته شده قابل ارزیابی شود .
 
اگر اوایل انقلاب اسلامی و دوران جنگ تحمیلی را به خاطر شرایط خاص آن زمان نادیده بگیریم، اعداد و ارقام مربوط به درآمدهای مالیاتی بعد از دوران جنگ تحمیلی نشان می‌دهد که متوسط رشد درآمدهای مالیاتی در طول سه برنامهء توسعه (اول، دوم و سوم) ٣۲ ‌درصد بوده است. بیش‌ترین رشد در سال ۱٣۷۵ با ۷/۷۱ درصد افزایش نسبت به سال قبل و کم‌ترین رشد در سال ۱٣٨۰ با ۱/۱٨ درصد اتفاق افتاده است. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی نیز در همین فاصله از ۷٣/۴ در سال ۱٣۶٨ به ۰۹/۶ در سال ۱٣٨٣ رسیده است. این نسبت در دورهء مذکور و در سال ۱٣۷۴ به کم‌ترین میزان یعنی ٨٨/٣ رسید. به منظور ارزیابی کامل‌تر از عملکرد نظام مالیاتی ایران پس از پیروزی انقلاب اسلامی، سه دورهء زمانی را بررسی می‌کنیم :
 
۱- عملکرد درآمدهای مالیاتی کشور در سال‌های اوایل انقلاب و دوران جنگ تحمیلی
 
بررسی درآمدهای مالیاتی کشور در دورهء‌مذکور ۱٣۵۷۷ تا ۱٣۶۶) نشان می‌دهد که به غیر از سال‌های اول انقلاب و به دلیل شرایط حاکم بر آن دوره و نیز نوپا بودن نظام جمهوری اسلامی، که در آن درآمدهای مالیاتی از رشد منفی برخوردار بود، در بقیهء سال‌‌ها از رشدی مثبت‌برخوردار بوده است. سهم مالیات‌های مستقیم از ترکیب درآمدهای مالیاتی به طور متوسط ۵۲ درصد و سهم مالیاتی غیرمستقیم نیز ۴٨ درصد بوده است. بررسی ترکیب مالیات‌های مستقیم نشان می‌دهد که مالیات بر شرکت‌ها، مالیات بر درآمد و مالیات بر ثروت به طور متوسط ۶۲، ۲۹ و ۹ درصد مالیاتی‌های مستقیم را به خود اختصاص داده‌اند. همچنین متوسط سهم مالیات بر شرکت‌ها ۱۵ درصد، مالیات بر درآمد ٣٣ درصد و مالیات بر ثروت چهار درصد از کل درآمدهای مالیاتی در دورهء مذکور است. بررسی ترکیب مالیات‌های غیرمستقیم در دورهء‌مذکور هم نشان می‌دهد که سهم مالیات بر واردات از کل درآمدهای مالیاتی ٣۲ درصد و سهم مالیات بر مصرف و فروش از کل درآمدهای مالیاتی ۱۶ درصد بوده است. علاوه بر این در دورهء مذکور نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی نیز به طور متوسط ۲/۶ درصد بوده است .
 
۲- عملکرد درآمدهای مالیاتی کشور در برنامهء اول و دوم توسعه (دوران موسوم به سازندگی )
 
بررسی درآمدهای مالیاتی در دورهء مذکور ۱٣۶۷۷ تا ۱٣٨۰) که در آن کشور شرایط بعد از جنگ و بازسازی و نیز اصلاحات ساختاری در اقتصاد را تجربه می‌کرده، نشان می‌دهد که درآمدهای مالیاتی همواره از یک روند صعودی برخوردار بوده است. کم‌ترین رشد درآمدهای مالیاتی در سال ۱٣۶۷ و با _۴۲/۴- درصد و بیش‌ترین رشد نیز در سال ۱٣۷۵ و با ۷/۷۱ درصد اتفاق افتاده است .
 
بررسی ترکیب درآمدهای مالیاتی در دورهء مذکور نشان می‌دهد که به طور متوسط ۶٣ درصد از درآمدهای مالیاتی را مالیات‌های مستقیم و ٣۷ درصد آن را مالیات‌های غیرمستقیم تشکیل می‌دهد. این امر نشان می‌دهد که در این دوره سهم مالیات‌های مستقیم نسبت به دورهء قبل افزایش و سهم مالیات‌های غیرمستقیم کاهش یافته است. ترکیب مالیات‌های مستقیم در این دورهء زمانی نشان می‌دهد که مالیات بر شرکت‌ها، مالیات بردرآمد و مالیات بر ثروت به ترتیب ۵۹، ٣۲ و ۹ درصد مالیات‌های مستقیم را به خود اختصاص داده است .
 
همچنین در این دوره مالیات بر شرکت‌ها نسبت به دورهء قبل کاهش و سهم مالیات بر درآمد افزایش و سهم مالیات بر ثروت ثابت بوده است .
 
بررسی ترکیب مالیات‌های غیرمستقیم نیز در دورهء مذکور نشان می‌دهد که سهم مالیات بر واردات و مالیات بر مصرف و فروش به ترتیب ۶۹ و ٣۱ درصد بوده است که در مقایسه با دورهء قبل سهم مالیات بر واردات افزایش و سهم مالیات بر مصرف و فروش کاهش یافته است. همچنین در دورهء مذکور سهم مالیات بر واردات و سهم مالیات بر مصرف و فروش از کل مالیات‌ها در این دوره در مقایسه با دورهء قبل کاهش یافته است. همچنین در دورهء مذکور نسبت   T   به   GDP   به طور متوسط ۰۲/۵ درصد بوده است .
 
٣- عملکرد درآمدهای مالیاتی کشور در برنامهء سوم و چهارم توسعه (دوران موسوم به اصلاحات تاکنون )
 
در سال ۱٣٨۰، نظام مالیاتی کشور شاهد اصلاحات ساختاری و تشکیلاتی گسترده‌ای بود که در این میان می‌توان به اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم در سال ۱٣٨۰، قانون تجمیع عوارض در سال ۱٣٨۱ و تشکیلات سازمان امور مالیاتی کشور و... اشاره کرد .
 
بررسی درآمدهای مالیاتی کشور در سال ۱٣٨۱ نشان می‌دهد که در این سال کل درآمدهای مالیاتی کشور ۷/۵۰۵٨۶ میلیارد ریال بود که در مقایسه با سال ۱٣٨۰، ۷/۲٣ درصد رشد نشان می‌دهد. در این سال مالیات‌های غیرمستقیم و مالیات‌های مستقیم در مقایسه با سال ۱٣٨۰ به ترتیب ۴/۲٣ و ۶۴/۴۱ درصد رشد پیدا کردند. از کل درآمدهای مالیاتی در سال ۱٣٨۱، سهم مالیات‌های مستقیم ۴/۵۵ درصد و مالیات‌های غیرمستقیم ۶/۴۴ درصد بود. بررسی ترکیب مالیات‌های مستقیم در سال ۱٣٨۱ نشان می‌دهد که مالیات بر شرکت‌ها ۶۱ درصد، مالیات بر درآمد ۶/۲۹ درصد و مالیات بر ثروت ۴/۹ درصد از کل مالیات‌های مستقیم را تشکیل می‌داد. همچنین سهم مالیات بر واردات و مالیات بر مصرف و فروش از مالیات‌های غیرمستقیم در سال ۱٣٨۱، به ترتیب ٨/۷۲ و ۲/۲۷ درصد بوده است. ضمناً در این سال نسبت   T   به   GDP   نیز ۵۱/۵ درصد بوده است .
 
در برنامهء سوم توسعه ( ۱٣۷۹ - ٨٣) میزان درآمدهای مالیاتی از ٨۹۴ر۲۴ میلیارد ریال در سال اول به ٣٣۴ر۵۱ میلیارد ریال در سال پایانی رسید. (به غیر از مالیات بر واردات )
 
درآمدهای مالیاتی در سال‌های ۷۹ و ٨۰ در مقایسه با پیش‌بینی‌های برنامه از رشد برخوردار بوده است. این نسبت در سال‌های ٨۱ و ٨۲ افت کرده و مجدداً در سال ۱٣٨٣ از اهداف پیشی گرفته است. دلایل کاهش درآمدهای مالیاتی (نسبت به پیش‌بینی‌های برنامه) در سال‌های ٨۱ و ٨۲ به شرایط ویژه انتزاع دستگاه مالیاتی کشور و انتظام ساختار درونی آن برمی‌گردد .
 
علاوه بر آن، قانون تجمیع عوارض که با کاهش پایه‌های مالیاتی و حذف برخی از پایه‌ها همراه بود، درآمدهای مالیاتی را در این سال‌ها به شدت کاهش داده است. با این همه، اثرات وضعی تصمیمات مثبت و مهم اتخاذ شده-تشکیل سازمان و اصلاح قوانین- در فاصلهء زمانی بسیار کوتاهی (یکسال بعد) نتایج خود را نشان داد، زیرا درآمدهای مالیاتی در سال ۱٣٨٣ که در واقع عملکرد سال ۱٣٨۲ سازمان محسوب می‌شود، با ۴/٣۶ درصد افزایش نسبت به سال قبل از بیش‌ترین رشد میزان درآمدها در طول سال‌های برنامه برخوردار بوده است .
 
‌ * ‌ کارشناس دفتر مطالعات و تحقیقات مالیاتی
 
منبع: روزنامه سرمایه